城市環境治理論文范文

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為使保護城市水環境的理念深入人心，我們應積極健全水環保稅收制度。其一，擴大征稅范圍，動員全社會成員共同承擔水環保責任，無論是企業還是居民，都應納入征稅范圍，把收費改成征稅，以有效限制企業、居民浪費水資源。其二，城市水環保稅收標準需要改善，針對企業及個人消耗水資源的實際情況進行區別對待，一旦發生破壞水環境的行為就提高稅收標準。其三，完善相關水環境污染稅費政策。一直以來，城市環保部門的工作難點就是征收稅費，應真正落實污染罰單，跟法律部門協商進行強制征收，以有效約束企業及居民的污染行為。另外，城市不僅要重視經濟發展，還需加強調整其產業結構，努力提高企業的生產效率、技術含量等，鼓勵企業啟用綠色環保設備，努力降低企業對城市水環境造成的污染。

2科學治理城市水環境

2.1嚴格控制污染源

河流、湖泊等最主要的污染源之一就是城市生活污水及工業廢水等。所以，城市有效治理水環境的先決條件是嚴格控制污染源。這不僅需要政府相關部門及時完善法律法規，還需要城市的水務監管機構依法辦事，嚴格限制居民及企業的污染排放，嚴厲打擊違法的水體污染行為。同時，城市應加強建設處理污水的設施，擴大污水處理廠的規模，爭取將整個城區覆蓋，確保一切生活污水、工業廢水等經過有效的污水處理后才排放到河流、湖泊里，促使城市從根源處治理水環境污染問題。

2.2綜合整治水環境

城市水環境的治理不能只在城區進行，而應實施綜合整治，認真貫徹引、截、治、疏、保、管得六字方針，并以先城區后農村、先上游后下游、先重點后一般為綜合整治原則，始終堅持引疏結合、截污先行、治保并重、多管齊下，有效實施城市水環境的綜合治理措施。當然，水環境的綜合整治需要各部門協調合作，重點推進建設城市截污管網及污水處理廠等，確保企業工業廢水的排放達到標準，爭取對城市水環境進行長效管護。

2.3加強雨污資源化

在城市水環境的治理中，污水回收利用也占據著重要的位置[2]。目前，城市水資源日趨貧乏，污水經過二次安全處理后可回收利用于市區的綠化、公園景觀等，還可用于工業及道路噴灑，在投資較小的基礎上將收獲較可觀的社會效益、經濟效益。同時，城市新建的小區應加強建設水循環系統，完善小區的綠色基礎設施，通過滲水管道、植樹種草等方法有效控制雨水滲透，充分利用雨水資源，有效緩和城市水資源貧乏的困境，從而減輕城市水體污染。

3加強公眾參與城市水環境治理

3.1強化城市水環境治理決策民主化

治理城市水環境是一個長期的過程，需要全社會的共同參與，努力實現公眾參與治理水環境的權利，促使他們共同參與決策[3]。其一，城市水環境治理決策的過程應民主化，確保居民履行自己的民利，參與制定水環境的治理決策；其二，水環境治理的內容應民主化，促使治理決策及治理內容的制定能充分考慮公眾的利益，重視群眾給出的意見、建議，提高城市水環境治理決策的民主化程度。

3.2加強宣傳教育，公開環境信息

保障公眾的言論自由，并給予新聞媒體一定程度的言論自由，有效利用微信、微博等新型社會媒體為公眾宣傳水環境保護觀念。建立信息平臺，定期公布相關的環境信息，促使公眾能及時了解城市水環境動態，從而有效提高水環境保護信息的公開度、透明度，鼓勵公眾監督非法污染企業及個人等，并通過獎勵等手段有效激發出公眾的監督熱情，實現城市水環境治理的全員參與性。

3.3建立健全公眾參與渠道

當然，如果參與渠道不暢通，公眾就無法有效參與城市水環境治理。公眾不管是參與水環境治理的決策還是監督，都需要政府相關部門建立健全參與渠道，邀請公眾參加定期舉行的信息會、聽證會等，并鼓勵他們為城市水環境的治理提出建議；官方設立舉報平臺，針對公眾舉報的信息進行公開，并告知公眾后續的處理辦法，定期收集公眾意見，確保公眾切實履行自己的監督權等。

4結語

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[論文關鍵詞]城市生活垃圾；國外治理；經驗啟示

自工業革命以來，世界各國社會經濟發展迅速，城市化進程明顯加快，由此產生的城市環境問題也日益突出。城市生活垃圾是城市發展代謝的產物，隨著科技的不斷進步和城市現代化建設的推進，大量城市生活垃圾的產生變成了城市發展的負擔，造成嚴重的環境污染。我國作為世界上最大的發展中國家，處于城市化發展高速期，據不完全統計。我國目前每年城市垃圾產生總量約達1.8億噸，到2030年，城市垃圾年產總量估計將達到4.09億噸，城市生活垃圾污染防治形勢嚴峻。世界發達國家治理城市生活垃圾污染起步較早，并取得了顯著成果。因此，通過分析國外成功治理該問題的立法實踐，對目前我國城市發展問題的解決具有重要的現實意義。

一、城市生活垃圾的辯證認識

城市生活垃圾一般指在城市生活中及其相關服務活動過程中產生的廢物和根據相關法律規定為生活垃圾的廢物。城市生活垃圾因其成分復雜性，對城市環境造成了嚴重危害，與此同時，在當今資源緊缺、提倡循環經濟的時代，城市生活垃圾中的可回收利用部分又是一種重要的資源。因此，正確認識城市生活垃圾是我們合理解決該問題的前提條件。

（一）城市生活垃圾的危害性

1.污染環境

城市生活垃圾是環境污染的重要因素之一，主要表現在空氣污染、水污染和土壤污染三個方面。城市生活垃圾在堆放和處理過程中，如果缺乏必要的防護措施，其微小的粉塵顆粒會隨風漂浮，造成空氣質量下降；填埋后的城市生活垃圾在微生物的分解和化學反應下會產生大量的有毒氣體；同時在焚燒過程中也會產生大量的顆粒污染物、硫化物等。大量的城市生活垃圾直接排放到河流、湖泊或自然降水沖刷進入水體等，經過水的溶解作用而產生大量有毒物質，從而影響水循環的各個環節，污染水質。城市生活垃圾中的有毒物質長期的堆放，在自然作用下會滲透到土壤當中，經過不斷地滲透、遷移使土壤中積累了大量有毒物質，導致土壤成分結構改變，最終會對動植物產生危害。

2.危害人體健康

城市生活垃圾改變了城市生活環境，造成水污染、空氣污染等，從而危害人體健康。堆放的城市生活垃圾在微生物的分解作用下會產生有毒氣體，直接威脅到人體健康；城市生活垃圾中的氮、磷、重金屬等進入到河流和地下水中，造成水質污染、飲用水不潔，危及人類生命健康；大量垃圾的存在，成為細菌繁殖的溫床，通過病蟲的傳播導致疾病的產生和蔓延；土壤受到重金屬污染后將難以治理，動植物攝取后將影響到整個生物鏈的健康發展，當然的包含人類。

3.引發危險事故

城市生活垃圾中富含有機物質，在長期的集中堆放過程中，會產生大量的甲烷CH4和二氧化碳CO2，在不斷的積聚情況下，積聚的壓力大于復蓋層壓力時或CH4達到一定濃度時會引起爆炸事故。如2010年1月，廣州白云區李坑垃圾焚燒發電廠發生爆炸事故，造成4名工人受傷。

（二）城市生活垃圾的資源利用價值

社會經濟的發展和人民水平的提高，造成了大量的城市生活垃圾，與此同時城市生活垃圾的構成也發生了改變，廢品含量增加，資源利用價值也相應提高。

城市生活垃圾中含有大量的廢紙、金屬、有機混合物等，廢紙可以進行回收利用和重新制造，減少林木資源的砍伐，保護生態環境；廢金屬的回收利用可減少成本耗費，緩解資源緊缺的急迫形勢；廢食品等有機混合物可用于生產有機肥料和垃圾燃料，減輕環境污染。據相關部門統計，僅北京市年產垃圾中就有廢塑料36.2萬噸，每噸廢塑料可生產0.37-0.73噸油；廢紙38.8萬噸，每噸廢紙回收利用，可造0.85噸好紙，木材節省3立方米、堿300公斤，減少污染74%。

二、國外相關問題立法實踐

（一）美國

美國作為世界第一大經濟體，城市化水平較高，城市生活垃圾人均產量居世界首位，但垃圾回收率非常高。美國早在20世紀60年代就開始了城市垃圾的處理，但進展并不順利。70年代以后，美國開始以立法的方式進行規制該問題。通過不斷完善垃圾管理法律體系，注重削減城市垃圾產生污染源和堅持垃圾處理減量化原則，并實施了一系列有效措施，城市生活垃圾污染狀況得到明顯改善。1976年，美國頒布實施了《資源保護和回收法1976》，該法體現了循環經濟的思想，注重垃圾的回收再利用，是一種理念的轉變。1990年，美國通過了《污染預防法1990》，該法注重源頭控制污染源的產生，要求清潔生產，從而減少垃圾的產生，但該法主要由企業自愿遵守。與1984修訂的《固體廢物處置法》、《廢物管理條例》等相關法律構成了美國完善的城市生活垃圾污染防治法律體系。在具體措施方面，美國政府引入市場競爭機制，將城市生活垃圾的處理通過競爭招標外包給私人；引入生命周期和誰污染誰負責理論，延伸企業產品責任，明確污染人環境責任；通過免稅、減稅等政策激勵企業清潔生產，對城市生活垃圾處理建設提供貸款和部分費用支持；運用經濟手段實施城市生活垃圾處理收費制度，實行抵押金制度，并嚴格城市生活垃圾分類管理和填埋等相關處理的監督；鼓勵城市之間的合作，建立城市生活垃圾污染防治區域協作機制等。這些措施有效改善了美國城市生活垃圾污染狀況，但也存在一些不足如美國城市垃圾填埋比例過高，達到75%；《污染預防法1990》對企業的要求是鼓勵性的，僅靠企業的自覺性很難達到城市生活垃圾的減量化等。

（二）日本

二戰以后，日本經濟發展迅速，城市化進程不斷推進，城市生活垃圾問題也日益突出。日本作為亞洲島國國家，面對資源匱乏和環境惡化問題，堅持發展循環社會經濟的理念，并建立了完善的法律體系，實施了積極有效的措施。日本于1970年頒布了《廢棄物處理法》，該法于2000年修訂后，內容具體詳細，確立了廢棄物減量化和合理處理的原則；1991年頒布實施了《資源有效利用促進法》，該法要求生產采用易于再生的資源材質和再生資源的再生利用；1993年實施《環境基本法》，確立了基本環保理念；之后頒布了一系列的法律規范如《容器包裝分類回收和再商品化促進法1995》、《特定家庭用電器再商品化法1998》、《循環性社會形成推進基本法2000》、《建設工程材料再資源化法2000》、《食品循環資源再生利用促進法2000》等，為城市生活垃圾污染的改善提供了法律保障。在具體制度措施方面，日本建立了細致的城市生活垃圾分類制度，一般將城市生活垃圾分成四種，城市街道中的分類垃圾桶達12種；日本公民環保意識比較高，同時政府環保宣傳力度大，在學校進行環保課程教育，在社區定期進行環保知識授課，注重公民參與；堅持誰污染誰治理原則，建立產品責任延伸法律機制，明確企業社會環境責任；建立城市生活垃圾處理收費制度，運用經濟手段減少垃圾產量；加大環保財政投入，運用先進科學技術進行城市生活垃圾焚燒處理等。

三、對我國治理對策的啟示

（一）建立完善的法律體系

參照國外的立法實踐，都建立了完善的法律體系。我國目前也有相關的法律規制，但立法理念滯后，實際操作中難以執行。為了改善我國城市生活垃圾污染惡化的趨勢，我國應在立法理念上進行改變，堅持循環經濟和可持續發展原則作為貫徹指導我國立法的指導思想；完善我國現有法律的不足，明確具體法律實施細則，尤其是在責任承擔方面，提高實際的可操作性；推進城市生活垃圾污染防治立法，為建立配套制度提供法律保障，如建立嚴格的城市生活垃圾分類管理制度、標準、罰則，建立城市生活垃圾處理收費制度等都需要法律制度的支持。

（二）強化政府角色

政府是城市生活垃圾污染治理的主要推動力量和引導者，政府的政策管理直接影響到城市生活垃圾治理的進程和效果。政府應該在垃圾治理中扮演更為主動和積極的角色，通過行政、經濟手段加以調控。加大對城市生活垃圾處理技術研發和推廣的財政支持，加大對城市生活垃圾治理設施建設事業的財政投入；采取減免稅收和補貼等激勵政策，促進企業主動承擔環境資源保護責任；加強對城市生活垃圾污染的監管，加大處罰力度；明確各部門的職責，協調各部門、各區域的積極合作等。

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論文關鍵詞:鄰避現象;外部性;沖突;觀念扭曲;環境補償機制

論文摘要:垃圾處理是城市環境治理的重要內容,垃圾處理產業中的鄰避現象是垃圾的廣泛產生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突,而破解鄰避現象的基本思路是消除處理地居民和全社會在邊際收益、邊際成本上的差異。

垃圾處理是城市環境治理的重要內容,我國已經明確了垃圾處理的產業化、市場化發展方向。然而,從國內外實踐經驗看,隨著人們環保意識和生活水平的提高,垃圾處理中的鄰避現象正日益嚴重,并成為了垃圾處理事業發展的絆腳石。因此,開展對垃圾處理產業中鄰避現象的系統研究是極其迫切和必要的。本文以國際上典型的案例為分析載體,對鄰避現象的本質和原因進行了較為深入的剖析,以期為我國各級政府尋找破解良策,為推進和加快垃圾處理產業化進程做一些理論上的有益探索。

一、垃圾處理產業中鄰避現象的內涵與本質

鄰避現象的英文涵義是“NotInMyBackYard”,簡稱為“NIMBY”,即一般所謂的“不要在我家后院”,指的是當國家推行某些對社會整體而言是必要的政策時,政策的目標地區卻強烈反對把當地作為政策目標的草根運動。鄰避現象展現出特定的大眾自我矛盾的態度:原則上贊成政府施政的目標,但該目標的預定地不能與我家“后院”毗鄰。鄰避現象廣泛存在于諸如興建監獄、工業區、游民收容所、核電廠等許多領域。伴隨著垃圾處理量的日益增加,垃圾處理領域中鄰避現象也日趨嚴重。為了解決垃圾問題,大家都認為政府設置垃圾焚化爐或掩埋場是合理的,但決不同意把垃圾處理設施建設在自家住地的周圍,也就是說,只要別在我居住的周圍建設這些設施,就非常贊同建設垃圾處理設施(Fischer,1995)。

同人類與垃圾相伴生一樣,垃圾處理和鄰避現象也是共存的。尤其是近年來,隨著人們對健康居住環境要求的提高,鄰避事件的發生更是日趨頻繁,幾乎成了全球性的難題。上個世紀初,美國的一些城市(比如紐約)為了圖省事而將垃圾直接運往別的城市或外州進行填埋,引起了垃圾接受地居民的強烈反抗,為了積極抵制垃圾運進“自家后院”,他們有效地組織了“NIMBY”運動。現如今,在我國的許多大城市也都曾經出現過這樣的情況。浙江省環保局固體廢物管理中心主任張福健認為,“固廢填埋場對于地質條件的要求很高,而且要離居民區一公里以上,老百姓對此非常的敏感,填埋場還不能遠離危險固廢的產生地,所以征地就異常的困難。”這位官員所說的“敏感”實際上就是鄰避現象的一種表現。

垃圾處理是隨著人口在空間的集聚(城鎮化)、不可分解垃圾的增多、垃圾數量的巨量增加而逐步凸現的。隨著科學技術進步,人類合成了眾多諸如塑料之類的不可分解或需要很長時間才能分解的化合物,加之人口的空間集聚,使得在狹小的空間區域產生了密集的垃圾。如此就產生了垃圾的成份和數量遠遠超出了大自然的自我凈化能力,從而出現了垃圾集聚、垃圾圍城等非均衡現象。在現有技術條件下,盡管資源回收的廣度和深度已經有了長足的進步,但是總體上來看,垃圾還是一種會給人們帶來痛苦感受的“負經濟品”。垃圾處理能夠清潔人們的居住環境、防止病毒、細菌的滋生和擴散,是人類生活所必須的,因而是一項價值創造活動,是現代人類社會所不可或缺的生產活動。

但是,在現有的經濟、技術、法律條件下,垃圾處理過程是一個具有重大外部性的生產活動。本文認為,垃圾處理產業中的鄰避現象的本質正是來源于這種特殊的外部性。在仔細考察垃圾處理中的外部性后發現,垃圾處理的外部性存在兩個層次并且在每個層次上具有完全相反的表現形式。從全社會范圍看,垃圾處理美化了人們的居住環境而存在正的外部性,因而得到絕大多數居民的贊同;從垃圾處理所在地這一狹小的區域范圍看,因為垃圾處理本身存在產生“二次污染”的巨大風險,因而垃圾處理過程存在明顯的負外部性,因而常常被周圍居民所抵制。

因此,現代社會的垃圾處理模式使得要在某一地點集中處理所有人產生的垃圾,并存在“二次污染”風險,這一模式實際上是把垃圾對人類造成的危害集中到了某一狹小區域的居民身上,造成了他們的成本與收益的巨大分離,是少數人的利益受損換來了多數人的環境收益。當成本與收益的脫節超出了人們的忍受極限時,對垃圾處理的抵制就不可避免了,反抗將隨之而起,從而產生了鄰避現象。因此,垃圾處理產業中鄰避現象的本質可以簡單地歸納為,垃圾的廣泛產生和集中處理之間、垃圾處理的外部性在不同層次之間、垃圾處理的收益和成本之間的矛盾和劇烈沖突。

二、垃圾處理中產生鄰避現象的基本原因

目前,學術界對于鄰避現象的研究較少,已有的研究基本上是從民主、環境正義等政治學、倫理學的角度來闡述鄰避現象產生的原因。臺灣的張震東教授在其著作《正義及相關問題》中認為,民主國家在形式上賦予了自由平等權,并奉行“少數服從多數”的原則,但在此社會原則之下卻容易形成“多數總是對的”的道德權威,甚至以多數為名而濫用權力來壓制少數,造成所謂的“多數暴虐”。文森特·奧斯特羅姆(VincentOstrom)等人也認為,相信多數決策原則就必然意味著多數人能夠做出決策,而這種決策是與少數人的利益相悖的。可見,“多數暴虐”實際上是通過現代民主制度,實現由少數人來承擔使得多數人受益的項目的成本和風險。而當這部分人認為這種成本和風險異常大時,人們所固有的自利傾向將會轉化為一種強有力的反抗。垃圾處理產業中出現的鄰避現象正是被有效組織起來的利益受損的“少數人”對這種“多數暴虐”的抗爭。臺灣東吳大學的陳俊宏認為,代議制民主制度是鄰避現象產生的根本原因,并提出了他認為能夠與環境治理等可持續發展政策推行相兼容的審議式民主理論。從以上學者的研究結論可以歸納出,從政治學的角度來說,產生鄰避現象的根本原因是在現代代議制民主制度下,由于遵循“少數服從多數”的基本決策原則,產生了多數人獲得的利益卻由少數人來承擔成本和風險的不對稱現象,而當這種不對稱在某種條件下變得不能被少數人所容忍時,反抗就成為了必然的結果,鄰避現象的出現也就在所難免了。

從經濟學的角度來看產生鄰避現象的原因也許更加直接和清晰。鄰避現象的本質是邊際收益、邊際成本在處理地居民和全社會之間存在的巨大偏離,又可以把它分為正常偏離和非正常偏離。非正常偏離是由于人們在認識和觀念上的扭曲而導致的,對于垃圾處理所產生的外部性認識偏差,它實際上是一種虛幻的外部性。正常偏離是指在現代垃圾處理模式下,人們利益結構的調整未能到位而形成的成本與收益之間的偏差,是客觀存在的外部性。

(一)非正常偏離的原因

具體到垃圾處理產業,本文認為,產生非正常偏離的基本原因來自于以下兩個方面:

1.人們對于歷史上曾經出現垃圾危害的恐懼感認識的深入有利于人類更科學地對待和處理垃圾,但是,認識的深入同樣加深了人們對于垃圾處理的恐懼感。在前文提及的紐約、新竹等鄰避現象的案例中,都曾經出現過由垃圾處理而造成對環境和資源的巨大破壞的經歷。曾經真實存在的對于垃圾危害的認識,加劇了人們對于垃圾的恐懼,從實踐經驗看,不能不說這是垃圾處理產業中引起鄰避現象的一個非常重要的原因。

2.垃圾處理的負面新聞在一定程度上扭曲了人們的判斷。

隨著污染控制技術的進步,垃圾處理過程所產生的二次污染已經獲得極大遏制,能夠達到各種環境標準。以垃圾焚燒處理為例,自從上個世紀90年代,在城市固體廢棄物焚燒爐(MSWI)的飛灰中檢測出二惡英后,焚燒排放作為二惡英的環境來源,已經越來越受到環境科學家的重視。同時,由于其高毒性特征二惡英也成為環保團體反對垃圾焚燒最有力的證據。但從近一兩年檢測機構對煙氣回收設施完善、設計合理的焚化爐所排放煙灰的檢測結果看,二惡英的排放完全能夠達到環保標準。據2004年9月14日《光明日報》報道,“我國的垃圾焚燒處理技術已經達到了國際先進水平。經他們檢測的國產立式氣旋熱解氣化垃圾焚燒爐的二惡英排放僅為0.011納克,是國家標準的五十分之一,日本及歐盟標準的十分之一,且燃燒效果遠優于價格昂貴的進口焚燒爐。”

盡管如此,由于新聞媒介對于日本等國家早期建造的垃圾焚燒工廠排放的二惡英的負面報導,還是導致了人們對于垃圾焚燒造成二次污染“談虎色變”,即存在“負面新聞扭曲了人們對于垃圾焚燒的觀念”的現象,這就是負面新聞的副作用之一。《芝加哥論壇報》前任總編輯杰克·威廉·富勒認為,“相對于好事情而言,災難總是更容易成為某個社區的談資。麻煩事易喚起一些人的同情心,而易使另外一些人產生宿命感,恐懼和憤怒比仁愛具有更大的沖擊力。”

(二)正常偏離的原因

正常偏離意味著垃圾處理地的居民實際獲得的收益少于應該得到的收益,而實際支付的成本卻多于應該支付的成本。根據基本的經濟學原理,政府應該通過環境補償機制對處理點居民所承受的損失進行補償。根據“成本-收益”這一基本分析框架,當獲得的補償等于或超過了所受到的損失時,集中處理點的居民會接受垃圾處理設施的建設。例如,臺灣新竹市市政府執意要在原來掩埋場舊址建設焚化爐,承諾焚化爐營運后將給周圍居民種種回饋,包括溫水游泳池、運動場、社區公園、電費減免和回饋金時,有些居民和議員就“松口”了。然而,按照目前的經濟、技術水平,構建完善的環境補償機制卻是極其困難的,這一判斷基于以下原因:

1.垃圾處理過程造成的“二次污染”的知識并不充分,存在眾多的不確定性。對垃圾處理過程產生的“二次污染”的認識是一個循序漸進的過程,這樣一種漸進的認知過程會在人們頭腦中產生“污染嚴重程度具有不確定性”的思維慣性,進而導致補償標準制定過程的復雜化。

2.環境資源定價的困難性。垃圾處理外部性的一個重要方面就是造成環境污染,減少處理地的環境容量,必須對遭受損失的環境容量進行補償。然而,產權、外部性和環境修復成本的不確定性和事后性都導致了環境容量定價的困難,進而引起了政府與居民之間在確定環境補償標準上的巨額議價成本,這在一定程度上阻礙了環境補償機制的有效實施。當然,除了以上兩個方面的原因之外,在操作層面上,補償資金的欠缺也是引致環境補償機制缺失的重要原因。

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關鍵詞：排水；管網；管理；政府

Abstract: the government has been city drainage enterprise construction, management and service protagonist. In recent years, along with the drainage, including career municipal public utilities to market reform, urban drainage management faces pipe network management vacuum, the functions of the government lost a and main responsibility is not in place and so on many kinds of consistency problem, these are all government daily management of the tube is hard to manage to the work.

Keywords: drainage; Pipe network; Management; The government

中圖分類號： TU821.3 文獻標識碼：A 文章編號：

1 市政管網建設管理技術存在的問題

就目前我國大多數城市的排水管網來說，按照“誰排污誰負責”的要求，管網系統基本上分為公用主干管網和專業管網兩大類別，其中，公用管網一般由政府出資建設，由排水管理處進行審批、管理維護；而專用管網則由工礦、企業出資建設，其所有權屬于工礦、企業。無論在功能還是在結構上，城市排水的管網系統都是一個不可分割的整體，但是，由于主干管網與專用管網之間管理主體的不同，造成了一些兩類管網之間的銜接問題。

1.1 管網管理真空問題 如責任管理單位土地產權結構發生變化后，土地的使用權可由所有者自由支配，因此導致了專用管道的所有權及維護責任不清晰；又如隨著一些工礦、企業的倒閉，其專用管網則將失去正常的維護保養；這些問題都會造成該部分專用管網成為無人管理的“真空地帶”。

1.2 管線情況復雜，排水設施存在未交接等問題 根據調查，新疆排水管理處現轄的人行道、房產直管房院內及開放式物業小區排水管線均未經過正式的交接驗收，設施極不規范且管線情況不明，部分設施超期服役情況嚴重，養護維修困難；此外，近年新建的道路排水設施，由于施工單位眾多，施工質量良莠不齊，造成交接困難，市民反應強烈。

1.3 責任單位不負責任問題 如在地下管線施工過程中，排水設施經常遭到破壞，由于排水管線出現問題后反映周期較長，發現問題后責任單位一般不能及時處理，造成了排水管理的被動和對城市環境的污染。

這些問題的解決，依賴于公用主干管網與專用管網之間管理的良好銜接，依賴于政府管理體制和方式的改進，依賴于政府與社會相關方面之間的無隙合作。

因此，如何借助于現代經濟理論和管理理論，結合國內外市政排水事業的運作模式和改革經驗，在調查研究的基礎上，建立城市排水管網的長效管理機制，消滅城市排水管網銜接管理方面的空白和缺位，將是本論文研究的核心問題。

2 市政管網建設解決管理問題的對策

2.1 政府機構的調整 對于城市公共事業管理部門調整的依據，在理論上，依據系統集成方法，根據當前各職能部門之間的密切程度，相互之間耦合程度較高的，可以通過重組形成新的系統，相互之間耦合程度不高，可通過設立公共模塊，將其中的有一定相互關系的模塊，構成非實體的子系統。而在實踐當中，可以參考的重新調整公共事業管理部門的依據是：①管理的對象，如供水、排水管理部門管理對象是水及相關設施等；②部門的職能，當前公共事業管理部門的職能主要包括，城市規劃，法規制定，法規的執行和監察等；③部門之間的協調程度，即在發揮部門職能時，需要同其他部門進行配合的程度。

2.2 政府職能改進 為了使得當前具有不同資產屬性的管網能夠發揮協同效應，第三方的政府應在其中扮演相應的角色，除了制定相關法律法規，并按照規定執行之外，還包括下列的職能。

2.2.1 經濟措施的支持 排水管網和附屬處理設施的建設和運營是關系到居民生活，關系到城市經濟發展和環境治理的大事，因此，包括我國在內的各級政府都通過各種經濟措施支持其建設和運營，主要的方式有：①政府直接投資。當前，我國政府的國債方面的一個重要的應用，主要就是在公共設施的建設上，未來應繼續這方面的應用，并可以通過財政直接投資的形式加以建設。[4]②財政轉移支付。對于城市主干網等設施的運營企業，由于當前各地排污費尚未完全征收，征收標準也尚未到位，監管力度也尚未達到應有水平，這些原因都可能導致管網以及相關設施的運營企業出現排污費用不能彌補其運營費用的情況，需要通過財政轉移支付的形式進行補貼。

2.2.2 加強對管網運營的監控 政府對管網運營監控的職能主要體現在兩個方面：①對專用管網的監控。由于管網運營企業沒有處罰的權限，因此，對于專用管網的監控就必須掌控在政府相關職能部門的手中，通過技術的手段，對專用管網的排污情況進行監控。此外對于產權分散的業主所擁有的專業管網，需要對物業運營進行一定的監控，提前干預，以避免業主和物業之間的矛盾所導致的。②對排水主干網的監控。監控體現在兩方面，一是以資產所有人的身份，對于管網運營者的運營行為進行監控，并實施所有人的相關權限；其次是以政府管理者的身份，對運營情況進行監控，并接受投訴等，特別是對于資產可能不屬于國有資產的污水處理廠的處理進行有效地監控。

3 結語

城市排水是城市市政工程的主要基礎設施之一，有效地控制城市排水，同時也是控制水污染、改善和保護環境的重要措施，對城市社會和經濟發展具有全局性的重要影響。加強城市排水管理，對于保障城市排水設施安全正常運行，防治城市水環境污染，對保護環境、促進經濟社會可持續發展和保障人民的健康安全，具有巨大的現實意義和深遠的影響。但從目前的理論研究和實踐改革來看，或局限于污水處理領域，或局限于排水管網的技術性問題，對于多元責任主體下的管網管理模式的研究還基本屬于空白，本文的研究將不僅具有一定的理論意義，對于更好的開展我國城市排水管理的實際工作，解決實際管理工作中的困惑和難點，更具特別的實踐應用價值。

參考文獻：

[1]劉建華．論市政排水管道工程施工質量控制[J]．大眾科技，2008（5）：36-37.

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關鍵詞 環境審計；效益審計；污染物；流域

中圖分類號 X52

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2009）06-0170-05

隨著我國經濟的快速發展，經濟發展與水環境保護的矛盾越來越突出。為加大水環境保護力度，原國家環保總局于2007年提出，對環境違法突出的流域實行“流域限批”、加大重點湖泊水環境綜合整治力度、加強重點流域水污染防治工作、深化工業污染防治工作、加快推進農村環境保護工作等5項重點工作。雖然5項措施起到了一定的作用，但實際收效并不明顯。據國家環保部2007年《中國環境狀況公報》顯示［1］，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系總體水質與上年持平，總體為中度污染，其中遼河、海河為重度污染，湖泊富營養化問題突出。197條河流407個斷面中， Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面的比例分別為49.9％、26.5％和23.6％。28個國控重點湖（庫）中，水質為Ⅱ類占7.1％，Ⅲ類占21.4％，Ⅳ類占14.3％，Ⅴ類占17.9％，劣Ⅴ占39.3％。主要污染指標為總氮和總磷。監測的26個湖（庫）中，重度富營養的2個，中度富營養的3個，輕度富營養的9個。數據顯示，全國地表水污染形勢依然嚴峻。

日益嚴峻的環境問題表明，環境行政部門的單一管理模式已難以適應環境監管的需要，獨立的第三方監督已成為必要。環境審計正是對環境責任的履行情況以及與環境有關的經濟活動的真實性、合法性、效益性進行監督、鑒證、評價的獨立性監督行為。自1992年最高審計機關國際組織環境審計委員會成立以來，環境審計以“水資源”為主題，得到了各國的普遍重視，各國依據具體情況，相繼開展了不同形式、不同程度的環境審計工作，使環境審計得到了很大的發展，并日益成為現代審計的一個重要發展方向［2］。國外環境審計發展的總體狀況是實務先于理論。環境審計理論方面，國外研究主要集中于環境審計定義、內容、目標、主體、方法等最基本的理論，尚未形成較統一的理論體系；在實務方面，美國、加拿大、荷蘭、德國等發達國家環境審計開展的較為全面，已逐步向績效審計發展［3］。美國是最早開展環境審計的國家［4］，荷蘭的環境審計范圍十 分廣泛，包括中央政府13個部委的23個政府機構以及森林、供水、公共設施等公共管理部門，主要是調查和評價這些部門機構的能量節約、內部環境管理和降低流動性等情況［5］。與國外相比 ，我國的環境審計起步較晚，但經多方努力，研究已深入到各個方面，研究范圍包括環境審計理論基礎 、動因、本質、職能、目標、假設、原則、準則、程序、方法、主體、對象等，總體而言，研究關注宏觀環境問題，對審計方式方法進行了探索，具有一定的前瞻性，但主要針對政府審計，缺乏系統性，與環境學科的融合不夠，尚未打破傳統審計研究框架，難以取得適應環境審計實務開展的突破性進展。實務方面，自1998年審計機關被明確賦予環境審計的職能后，先后開展了對部分城市環境保護資金、46個重點城市排污費、天然林資源保護工程、退耕還林(草)試點、重點流域水污染防治、青藏鐵路環保資金使用情況等重大環境保護項目和重點環境保護區域的審計，進行了有益的環境審計探索［6～8］。環境審計逐步成 為我國政府審計的重要組成部分，在審計范圍、方式等方面越來越呈現出不同于其他專業審計的個性特征，但目前的環境審計實務，多采用項目為導向、以資金審計為重點的審計模式，沒有突出區域環境審計的整體效應，難以適應逐步向績效審計發展的環境審計的需要。新型的、遵循環境領域自然規律、符合政府審計特點的審計模式的研究，已成為目前環境審計發展的瓶頸。

1 水體污染特點與水環境審計

水體污染是指排入水體的污染物在數量上超過該物質在水體中的本底含量和水體的 環境容量，從而導致水的物理、化學及微生物性質發生變化，使水體固有的生態系統和功能受到破壞［9］。水體污染主要有點源污染和面源污染兩類。點源污染主要是未經妥善處理的城市污水（生活污水與工業廢水）集中排入水體。面源污染是農田肥料、農藥以及城市地面的污染物隨雨水徑流進入水體；或隨大氣擴散的有毒有害物質，由于重力沉降或降雨過程進入水體。水體污染的特點體現為區域性、復雜性和累積性。①區域性：水體污染是排入 水體的污染物引起，污染物進入水體后必然隨水體的流動而遷移擴散，傳播到排入點下游的所有流域范圍，故具有區域性；②復雜性：水體污染機理復雜，非單一物質所致，一般有物理、化學及生物 性質，指標較多，如：溫度、色度、酸堿度、氮、磷、硫酸鹽、有機物、大腸菌群、細菌等，其性質較為復雜，處理技術多樣；③累積性：自然水體有一定的環境容量和自凈能力，在未 達到水環境容量之前，污染物可以通過水體自身的物理的、化學的與生物化學的作用，使污染物的濃度降低或總量減少，受污染水體部分或完全恢復原狀，當進入水體的污染物逐漸增加，水體的污染才顯現出來，一旦水體污染超出水環境容量時，水生態平衡就被打破，需要持續有效的治理措施水體才能恢復原狀，因此，水體污染及治理恢復的效果均具有累積性特點。2004年國家審計署已開展的重點流域水污染防治審計，在制定審計方案時已認識到流域的概念，以流域整體范圍為審計對象，體現出流域審計的思路。然而在審計內容上，沒有切實結合水體污染物的性質以及水體污染產生的原因和特點，審計的主線并不十分明確，內容廣泛但缺乏深度。而且，在審計依據和對象的選擇上沒有考慮到水體污染及治理累積性的特點，選取2001年至2003年國務院先后批復的太湖、淮河、海河、遼河流域水污染防治“十五”計劃為審計對象，對采取的治理措施所致的水體環境的恢復效果難以評價。因此，水體污染的原因和特點，決定了水環境審計方案的制定、方法的選擇、內容的界定、結論的可靠，水環境審計必須體現流域整體特點，以水體污染物為導向，才能使審計過程主線明確，重點突出。

2 水體污染物為導向的流域環境審計模式的總體思路

水體污染物為導向的流域環境審計模式的總體思路是，開展水環境審計時，除傳統審計關注的資金使用問題外，要結合和遵循水體污染區域性、復雜性和累積性的特點，劃分流域環境審計區域，確定審計對象和內容，選擇審計方式。具體而言就是：

（1）根據水體污染區域性的特點，將受污染流域的所有區域劃定為審計范圍。污染物進入水體后必然隨水體的流動而遷移擴散，傳播到污染點下游的所有流域范圍。由于污染物質在水體中有多種輸移途徑，在劃定審計范圍時應充分考慮污染物在水體中輸移的特點，區分環境審計大范圍和重點關注區域。

（2）根據污染物復雜性的特點，在制定審計方案時，應篩選主要污染物質或特征污染物作為審計的主線，圍繞導向污染物質展開審計。

水體污染機理復雜，非單一物質所致，一般有物理、化學及生物性質，指標較多。若對引起水體污染的所有指標進行審計，則分散了審計資源，難以發現區域水體污染的主要原因。因此，應在審計方案制定時，通過一定的方法，確定流域主要污染物質或特征污染物，并以此為主線，確定審計內容，從多層面查明流域導向污染物治理的效果。

（3）根據水體污染及治理累積性的特點，選擇一段時期內持續治理的項目 為審計對象，避免對近期采取的措施進行評價。水體污染及治理恢復的效果具有累積性，在審計對象選擇時，應充分考慮累積性特點，關注持續治理的項目，并經充分長的時間，待治理效果顯現后，再做出審計評價，回避對近期采取的治理措施進行評價而帶來的審計風險。

3 審計模式構建

3.1 劃分審計區域

污染物質在水體中輸移的主要途徑是對流和橫向、縱向擴散混合［10］。對流是溶解態或顆粒態物質隨水流的運動；橫向擴散是由于水流中紊流作用，在流動的橫向方向上溶解態或顆粒態物質的混合；縱向離散是由于主流在橫、垂方向上的流速分布不均勻而引起的在流動方向上的溶解態或顆粒態物質的分散混合。通常情況下，污染物進入河流水體后，在垂向上會很快混合，但往往需要流動一段距離才能達到橫向完全混合，橫向混合區下游是完全混合區，污染物在河流斷面上完全混合，一些較大型河流，橫向混合可能達不到對岸，在河流中形成“污染帶”。

根據水體污染物隨河流遷移的特點，對流域進行環境審計時，要考慮河流兩岸點源和面源形成的污染物隨納污河流的遷移所造成的污染影響情況，將可能產生污染的區域劃分為環境審計的大范圍，再將污染物遷移沿線劃分為環境審計重點關注區域。例如，太湖流域的環境審計理論上應將太湖流域整體劃分為一個審計區域，但是太湖流域范圍較廣，如果進行全流域審計，必然使審計力量分散，審計周期加長，增加審計成本，應根據水體污染物輸移規律，將河流水質突變斷面的下游作為環境審計的重點，如河流流經某區域后水質從Ⅲ類變為Ⅳ類，那么流經區域及下游區域應作為審計重點。

3.2 調查導向污染物質

篩查流域主要污染物或特征污染物是確立環境審計主線和重點的關鍵步驟，由于污染物調查的復雜性和專業性，往往審計人員難以掌握。本文將建立幾種調查導向污染物質的方法，以供實務參考。

（1）專家評價法。通過國家環境保護部評估中心的專家庫調取某流域專家資料，經過篩選，確定專家評委，采用遠程匿名評價的方式，對該流域的環境本底污染物質進行排序，再綜合專家意見確定流域導向污染物。此方法的優勢是成本低，關鍵是選取的專家是否對該流域進行多年的研究，出具的意見是否具有權威性，因而風險較大。

（2）文獻調查法。調查近五年國家環境保護部和地方環境保護部門的環境質量公報對于某流域的環境主要污染物質的公布信息，結合期刊文獻有關某流域的研究性論文的成果，確立流域環境污染導向物質。此方法成本低，效率高，文獻基數較大，避免了少數專家可能帶有主觀意見的風險，但需要具備一定的專業基礎，對審計人員知識結構有要求，調查人員的素質往往對調查結果影響較大，存在審計風險。

（3）實地監測法。嚴格按照環境監測的方法，對擬進行審計區域進行實地監測。調查范圍應盡量按照將污染物排放進入天然水體后可能達到水域使用功能質量標準要求的范圍，當下游附近有敏感區域（如，水源地、自然保護區等）時，調查范圍應延長到敏感區上游邊界。流域涉及行政區劃的，在分界處應進行監測。湖泊主要污染物調查時，應將河流和湖泊分別調查。調查的水質指標盡量全面，除環境規劃指標外還應加測有潛在可能的污染指標。該方法，成本高、周期長、效率低、專業性強，一般需要委托專業的環境監測機構進行，導向污染物確定的審計風險較小。但是各地權威的環境監測機構通常是環境質量公報數據的提供者，因此，難以保證數據的準確度，往往耗費大量的人力物力，調查結果和公報數據基本一致，只是行政區劃界面數據，河流、湖泊指標更為具體，對后續審計工作在評價各地環保責任履行方面會有一定的幫助。

從上述三種方法來看，在確定重點流域導向污染物時，考慮到國家和各地環保部門較為重視，相關研究也較多，宜采用文獻調查法、專家評價法；對于小流域，或單個環保項目審計時，采用實地監測法效果較好。

3.3 選擇審計對象

在選擇環境對象時，應充分考慮流域水體污染和治理效果的累積性特點，將其分為兩個層次，即環境治理項目的審計和生態恢復效果的審計。

環境治理項目是指為治理流域污染而制定的有針對性的污染治理建設項目，如太湖水污染防治“十五”計劃提出的治污工程計劃中，要求至2005年底，江蘇省將形成264.48萬t/日的污水處理規模，浙江省將形成249.1萬t/日的污水處理規模，上海市建設城市污水處理廠2座，其處理規模為6.5萬t/日，總體具備削減COD 16萬t、TP 0.36萬t和NH3-N 0.9萬t的能力。對于環境治理項目應在其建成并正常運行后進行環境審計。對于生態恢復效果，又可分為生態恢復工程項目審計和環境政策制度效果性審計，其累積性特點明顯，需要較長的時間才能顯現。如太湖水污染防治“十五”計劃中提出的湖濱帶建設工程、前置庫和濕地建設工程、水生植被恢復和重建工程等生態恢復系統工程，在投資完成后，經過充分長的時間，人工生態系統才能穩定，對其評價才有意義。對于流域水環境政策和制度建設的效果性審計也應遵循水污染治理效果累積性的特點，持續的對政府采取的不斷調整的水環境政策和制度的效果性進行評價。

3.4 確定審計內容

目前理論研究認為環境審計的內容包括環境政策法規執行審計，環保資金的籌集、管理和使用審計，環境管理系統審計，環境報告審計，環保投資項目審計和建設項目環境審計等方面［11］。開展的水污染防治資金效益審計的內容主要包括五方面：水污染防治資金的來源、 總額、投向和管理使用情況；水污染防治效益評價；調查國家有關部門和地方各級政府在水污染防治方面所采取的措施和辦法，所取得的經驗和成效；水污染現狀及水污染防治工作中存在的問題；水污染防治管理體制和政策方面存在的問題。實務中仍然以水污染防治資金的審計為重

點，內容涉及水環境污染防治的所有方面，目標是能對水環境污染狀況進行全面的效益評價。

然而就以上內容來看，存在兩個方面的問題，一是內容廣泛而分散，缺乏主題和主線；二是信息點過多，使審計資源分散，難以形成有深度的審計成果。本文認為，應結合水體污染的區域性和復雜性的特點，在合理劃分審計區域的基礎上，以區域主要污染物或特征污染物為導向，從政策制度、項目管理、專業技術等三個層面確定審計內容。

（1）政策制度層面。導向污染物質是流域內主要污染物或特征污染物質，確定審計內容時，首先應重點關注國家和地方政府在導向污染物質控制方面是否制定針對性措施，將政策文件作為審計依據，政策的執行情況和制度建設情況作為審計內容，評價政策制度變化和產業結構的調整是否對導向污染物質的治理有持續、正面的干預作用。如太湖流域主要污染物質為總氮、總磷，在對太湖水污染防治效益進行審計時，應重點審計一段時期內國家和地方是否有針對氮、磷污染治理的相關政策制度，環境管理中是否有效的采取措施，產業結構的調整是否有利于氮、磷污染治理，以及政策制度文件中關于氮、磷污染治理條款的效果性，而對流域內其他與水污染有關的政策制度僅作參考，縮小了審計范圍。

（2）項目管理層面。管理層面上，重點審計流域內導向污染物質的治理項目和生態建設項目，主要是評價一定時期內流域內的水體治理項目對導向污染物的治理能力和運行情況，以 及生態建設項目的效果性。如太湖流域水體主要污染物是氮、磷，若對其審計，應重點關注污染治理項目中是否有氮、磷污染的治理措施，氮、磷污染治理項目是否在污染治理項目中占據主導，生態建設項目是否有氮、磷治理能力，穩定性如何等。例如太湖水污染防治“十五”計劃提出的治污工程計劃中要求，2005年底前，江蘇省、浙江省、上海市總體形成520.08萬t/日的污水處理規模，審計中不僅要調查規模是否已完成，還應重點調查具有氮、磷去除能力的污水處理規模占總規模的比例；“十五”計劃還提出湖濱帶建設工程、前置庫和濕地建設工程、水生植被恢復等生態恢復工程，審計要調查這些生態建設項目是否有氮、磷去除能力，所占比例如何等。

（3）專業技術層面。審計調查流域內污染治理項目和生態建設項目采取的對導 向污染物質治理技術的效果性。通過排污口導向污染物監測數據評價治理項目中采取技術是否有效；調查流域監測斷面導向污染物監測數據，評價水體生態恢復建設項目和治理項目的綜合效果。如氮、磷去除工藝很多，流域相關政策僅要求新建和擴建的污水處理廠應采用具有除磷脫氮工藝的二級或二級強化（A2/O法）處理工藝，但對具體采用什么工藝不作規定，治理中因工藝選擇不同，治理效果顯然存在差異，審計應調查評價這種差異，提出提高資金使用效率的建議；生態建設項目是否采用有效維護措施，例如濕地植物在秋冬季若不收割會有釋氮、釋磷情況，使水體在冬季氮、磷指標異動，應對是否進行周期性收割等維持項目有效的技術措施的運行情況進行審計。

以上確定審計內容的過程，是以查明流域導向污染物治理的效果為審計主線，將審計內容圍繞導向污染物從政策、管理、技術三個層面進行分解，層層深入，節約了審計資源，挖掘了影響污染治理效果的深層次原因。

3.5 審計方式

基于水體污染的三大特點，應針對不同的審計對象采取周期性審計和周期內跟蹤審計的審計方式。

（1）周期性審計。

所謂周期性審計就是以流域中期污染治理計劃的時間為周期，對計劃完成情況進行周期性的事后審計。如太湖流域制定過水污染防治“九五”、“十五”計劃，計劃完成年的下一年就應該作為太湖流域水污染防治周期性審計的時點。周期性審計方式主要是針對流域治理計劃中的污染治理項目以及相關的政策、制度和管理體制，因其具有切實的考核指標，以一定周期對其進行審計調查和評價，有利于及時掌握污染治理的經濟活動的真實性、合法性、效益性，為下一個周期的治理經濟活動計劃的制定提供科學決定的依據，同時監督承擔流域治理的責任部門切實履行環境治理義務，發揮審計監督作用。

（2）周期內跟蹤審計。

水體污染和水體生態恢復均具有明顯的累積性特點，生態恢復措施的效果性也具有長期性和累積性。因此，應在周期性審計的基礎之上，在周期內對流域生態功能恢復進行跟蹤審計，對生態恢復的經濟活動的真實性、合法性和效益性進行事中審計，持續監督流域環境保護政策的連貫性，評價為恢復水生態所采取的人工干預行為的持續性和有效性，充分體現政府審計作為國家免疫系統的本質要求。

實務中，可將兩種審計方式相結合，合理分配審計資源，也可以將跟蹤審計的內容分配到例行審計工作中，例如在流域內的經濟責任審計中關注環境責任，以達到監督流域環境治理經濟活動的目的。

4 結束語

水環境污染問題長期存在，日趨嚴重。實踐表明，單一環境行政部門的管理模式已不能適應環境保護的需求。區域經濟的安全發展需要第三方環境監督，即環境審計。而目前開展的環境審計實務和理論研究還處于探索階段，多采用以項目為導向，以資金審計為重點，難 以滿足環境效益審計的需要。為此，本文結合水體污染產生、遷移的規律，以及生態恢復的特點，構建新型的以流域主要污染物或特征污染物為導向的審計模式，其對環境審計的促進作 用有待審計實務的檢驗。

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［2］陳超，胡聃，陳基湘，等．從環境審計本質的研究看我國環境審計的發展［J］.環 境與可持續發展,2007(5):41～43.［Chen chao, Hu ran, Chen jixiang, etc. Attention on the Devel opment of Environmental Audit in China From the Nature of Environmental Audit ［J］. Envi ronment and Sustainable Development, 2007(5):41～43.］

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篇6

關鍵詞：排水；管網；管理；方法

中圖分類號：S276 文獻標識碼：A 文章編號：

引言

城市排水管網是城市基礎設施建設中不可或缺的重要組成部分，它是否能及時、迅速地疏通城市的污水、雨水，避免河道等地表水體受到污染，是關系到城市生態環境優劣和人民生產生活能否正常有序進行的大事。當前，我國正處在工業化、城市化高速發展時期，城市規模不斷擴大，基礎設施建設和小城鎮建設積極向前推進，這對城市排水管網的設計、施工與管理帶來嚴峻考驗，同時也提出更高、更嚴的要求。

一、市政管網建設管理技術存在的問題

就目前我國大多數城市的排水管網來說，按照“誰排污誰負責”的要求，管網系統基本上分為公用主干管網和專業管網兩大類別，其中，公用管網一般由政府出資建設，由排水管理處進行審批、管理維護；而專用管網則由工礦、企業出資建設，其所有權屬于工礦、企業。無論在功能還是在結構上，城市排水的管網系統都是一個不可分割的整體，但是，由于主干管網與專用管網之間管理主體的不同，造成了一些兩類管網之間的銜接問題。

1、管網管理真空問題

如責任管理單位土地產權結構發生變化后，土地的使用權可由所有者自由支配，因此導致了專用管道的所有權及維護責任不清晰；又如隨著一些工礦、企業的倒閉，其專用管網則將失去正常的維護保養；這些問題都會造成該部分專用管網成為無人管理的“真空地帶”。

2、管線情況復雜，排水設施存在未交接等問題

根據調查，烏魯木齊市排水機構現轄的房產開發公司院內自建排水設施、房產直管房院內及開放式物業小區排水管線均未經過正式的交接驗收，設施極不規范且管線情況不明，部分設施超期服役情況嚴重，養護維修困難；此外，近年新建的道路排水設施，由于施工單位眾多，施工質量良莠不齊，造成交接困難，市民反應強烈。

3、責任單位不負責任問題

如在地下管線施工過程中，排水設施經常遭到破壞，由于排水管線出現問題后反映周期較長，發現問題后責任單位一般不能及時處理，造成了排水管理的被動和對城市環境的污染。這些問題的解決，依賴于公用主干管網與專用管網之間管理的良好銜接，依賴于政府管理體制和方式的改進，依賴于政府與社會相關方面之間的無隙合作。因此，如何借助于現代經濟理論和管理理論，結合國內外市政排水事業的運作模式和改革經驗，在調查研究的基礎上，建立城市排水管網的長效管理機制，消滅城市排水管網銜接管理方面的空白和缺位，將是本論文研究的核心問題。

4、缺乏協調管理

地下管線權屬單位各自為政，缺乏統籌協調，嚴重影響了地下管線檔案的信息管理。城市地下管線統籌規劃難，對管線設施的權屬主體的管理混亂，管線“打架”現象時有發生。城市地下管線管理存在的諸多問題中，最根本的問題是缺乏統一的、權威性的專門管理機構。各管線權屬單位及部分主管單位都設立有管線部門，每個單位的部門存放一部分管線資料，但各部門資料都不全，且每個單位提供的資料相互之間都有矛盾的地方。只有建立了統一的權威管理機構，才能協調好各方關系。建立有效的管理機構，搞好地下管線的管理，完善地下管線工程檔案，反過來又促進地下管線管理，形成良性循環，確保地下管線檔案信息的系統性、準確性、現實性，為城市規劃、建設和管理服務。

5、檔案移交機制未完善

地下管線檔案移交機制未完善，導致了地下管線資料不全，現狀不清。有些施工單位完成的管線工程，未及時將竣工的地下管線資料歸檔到相應的建設單位或權屬單位，相關單位更沒有向城建檔案館移交，即使移交的地下管線竣工資料往往也是由一些建設單位用修改過的施工圖進行簡單代替，由于缺乏測量確認程序，其資料數據往往誤差較大。因此城建檔案館所存管線資料及管線施工原始資料可說是不全、不清甚至是已過時無用的。同時市、區城管檔案館的地管網信息尚未聯網共享，普遍存在市城建檔案館資料不全，各區城建檔案館信息時效性和準確性差等問題。

二、市政管網建設解決管理問題的對策

1、政府機構的調整對于城市公共事業管理部門調整的依據，在理論上，依據系統集成方法，根據當前各職能部門之間的密切程度，相互之間耦合程度較高的，可以通過重組形成新的系統，相互之間耦合程度不高，可通過設立公共模塊，將其中的有一定相互關系的模塊，構成非實體的子系統。而在實踐當中，可以參考的重新調整公共事業管理部門的依據是：

1.1管理的對象，如排水管理部門管理對象是水及相關設施等。

1.2部門的職能，當前公共事業管理部門的職能主要包括，城市規劃，法規制定，法規的執行和監察等。

1.3部門之間的協調程度，即在發揮部門職能時，需要同其他部門進行配合的程度。

2、政府職能改進為了使得當前具有不同資產屬性的管網能夠發揮協同效應，第三方的政府應在其中扮演相應的角色，除了制定相關法律法規，并按照規定執行之外，還包括下列的職能。

2.1經濟措施的支持排水管網和附屬處理設施的建設和運營是關系到居民生活，關系到城市經濟發展和環境治理的大事，因此，包括我國在內的各級政府都通過各種經濟措施支持其建設和運營，主要的方式有：

（1）政府直接投資。當前，我國政府的國債方面的一個重要的應用，主要就是在公共設施的建設上，未來應繼續這方面的應用，并可以通過財政直接投資的形式加以建設。

（2）財政轉移支付。對于城市主干網等設施的運營企業，由于當前各地排污費尚未完全征收，征收標準也尚未到位，監管力度也尚未達到應有水平，這些原因都可能導致管網以及相關設施的運營企業出現排污費用不能彌補其運營費用的情況，需要通過財政轉移支付的形式進行補貼。

2.2加強對管網運營的監控政府對管網運營監控的職能主要體現在兩個方面：

（1）對專用管網的監控。由于管網運營企業沒有處罰的權限，因此，對于專用管網的監控就必須掌控在政府相關職能部門的手中，通過技術的手段，對專用管網的排污情況進行監控。此外對于產權分散的業主所擁有的專業管網，需要對物業運營進行一定的監控，提前干預，以避免業主和物業之間的矛盾所導致的。

（2）對排水主干網的監控。監控體現在兩方面，一是以資產所有人的身份，對于管網運營者的運營行為進行監控，并實施所有人的相關權限;其次是以政府管理者的身份，對運營情況進行監控，并接受投訴等，特別是對于資產可能不屬于國有資產的污水處理廠的處理進行有效地監控。

3、合理布局，做好各項工程規劃

在市政道路管網建設中，為了保障施工質量，在管網規劃中，必須根據建設總體方向，認真分析當地發展部署、產業管理水平以及自然環境；在認真編制管道專項規劃的過程中，保障規劃可操作性、科學性、合理性；在規劃部門認真審核社會需求的基礎上，努力協調各個規劃之間的問題，讓規劃在均衡中得到發展，進而不斷指導空間資源利用情況。在單項工程具體規劃中，市政道路必須根據綜合管線特點進行統一協調；在認真分析施工環境的同時，根據用戶需求，認真規劃道路管徑、位置以及孔數，進而不斷形成綜合性的施工圖，從根本上避免盲目建設造成的不良影響。當道路竣工后，再由管線資料進行文件存檔，進一步保障地下管網維護、管理以及建設力度。

三、結束語

綜合上述，加強城市排水管理，對于保障城市排水設施安全正常運行，防治城市水環境污染，對保護環境、促進經濟社會可持續發展和保障人民的健康安全，具有巨大的現實意義和深遠的影響。

參考文獻

[1]劉建華．論市政排水管道工程施工質量控制[J]．大眾科技，2008.