農村土地制度創新的反思

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一、土地聚集現象

不同于穩定了30年的基本土地制度，土地聚集現象和新的制度形式是最近幾年才在某些地方出現的，主要有“成都模式”、“嘉興模式”和“蘇州模式”。(一)“成都模式”成都市從2008年開始開展了農村土地制度改革。這一改革包括比較系統的制度保障，確權頒證、出臺法規、建立“政府引導、市場運作”的投資平臺和新型農村金融服務機構、率先設立耕地保護基金是其中的主要內容。具體做法則是在農民自愿的基礎上，將農戶集中到新區居住，通過整理宅基地，將土地指標賣給政府，置換出農業用地，或將整理出的宅基地使用權轉讓給企業。［1］(二)“嘉興模式”嘉興于2008年啟動實施了“兩分兩換”的農村土地制度改革試點。“兩分兩換”是指宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產、工業園區產業用房或政府的購房補貼，以土地承包經營權置換股權或社會保障等權益。(三)“蘇州模式”蘇州為推進城鄉一體化進行的農村土地制度改革具體措施是“三集中”、“三置換”和“三大合作”。“三集中”指工業企業向規劃區集中，農業用地向規模經營集中，農戶向新型社區集中居住或就地集中居住。“三置換”就是依照相關法律和政策，由農民自愿將自己在集體擁有的集體資產所有權和收益分配權、土地承包經營權、宅基地使用權及住房所有權，量化到個人，進行實物、價值、股份或者社會保障置換。“三大合作”包括土地股份合作社、社區股份合作社與農民專業合作社。［2］概括起來，這些做法與工業化、城鎮化的要求有著割不斷的聯系，其實質內容就是要動農民的承包地和宅基地，要促使農民集中居住、集中經營，實現農村城鎮化和農業的規模化。其中積極、善意的考量在于，試圖使農民的宅基地使用得更有效率、更有價值;使農業的小規模經營劣勢得到改善，走上規模化現代農業之路，提高農產品供應，增加農民收入。

二、土地聚集帶來的問題

但需要指出的是，這些做法不可能只有正面的良性效應，問題也明顯存在，而且顯然大于成效，特別是對農民來說。本文謹從以下兩方面進行歸納分析。(一)信息不對稱下的三方博弈1.信息不對稱從信息不對稱的角度看，博弈中的政府、工商企業和農民分別擁有自己不同的信息優勢和劣勢。政府擁有的較多資源，保障它可以比弱小的農民擁有更多的信息;工商企業則一直有相對于農民更多的信息優勢，還有善于理解政府意圖的傳統優勢。而農民對于出讓自己土地，尤其是宅基地的應得收益以及出讓后的不良后果，肯定估計不足。這不僅表現為他們對當前情況的判斷存在信息不足問題，更表現為對將來缺乏足夠的科學、合理的考慮。不少人選擇出讓和流轉，是出于對政府宣傳、甚至行政命令的無奈，出于對其他人行為的盲目模仿，出于對眼前利益誘惑的貪求……誰也不能保證他們看清了未來的經濟發展格局，看準了未來的政策走向，充分估計了未來可能存在的不確定性。在歷史上，農民的盲從、從眾、短視行為已經得到了多次反復的驗證。最明顯的是，在1956年完成高級農業合作化后，在所有的原屬自有生產資料都被公有化，看到高級社并沒有帶來顯著的增收效果后，中國大多數農民并沒有選擇退社(浙江永嘉等個別地方除外)，更沒有采取傳統的暴動行為以示抗爭;在1959—1961年的農業危機后，即使出現了大量餓死人的現象，農民們還是選擇留在“三級所有、隊為基礎”的集體中，沒有選擇退出去單干。這些有悖于“理性農民”的行為選擇，都緣于信息不對稱、尤其是未來信息不對稱的制約［3］68－108。基于此，對當前農業用地和宅基地聚集這個不僅涉及成本收益，更涉及政府、工商企業、多種法律政策等復雜因素，尤其涉及難以預期的未來，信息不對稱勢必依然阻礙農民做出正確的、科學合理的判斷和選擇。也就很難說，他們的利益、尤其是長遠利益，能夠得到有效的保障。2.三方博弈在信息不對稱的前提下，這一輪土地聚集現象意味著又一場三方博弈，但這一三方博弈，實質上還是一個政府主導的博弈。說它是三方博弈，是因為博弈牽扯到了政府、工商企業甚至金融機構和農民。初始行動方也許是政府，也許是工商企業和金融機構。如果是后者率先行動，博弈達到均衡解的唯一條件是政府和它們都能夠從土地制度變革中得到好處，并且好處高出成本，符合邊際收益等于邊際成本的定律，否則，政府不會選擇合作博弈。如果是政府主動，由于農村的現狀和農民的弱勢地位(主要指農民組織化程度低、農民實力弱小、工商企業和金融機構進入農業已經成為一種慣性)決定了政府主導的農業規模化經營和城鎮化或者就地城鎮化，政府會優先選擇工商企業和金融機構來參與，那樣它們也就勢必成為利益分割者。工商企業和金融機構率先行動要付出說服政府的成本，不率先行動卻可以免費地成為利益分享者。所以，工商企業和金融機構會理性地選擇成為搭便車者。這樣，政府就成了土地聚集制度創新的唯一埋單者。由于是政府而不是工商企業和金融機構要支付制定法律政策的成本、說服農民的成本，工商企業和金融機構只是一個搭便車者，選擇行動與不行動、合作與不合作的決定權，都在政府。現實中，也是政府面臨著財政壓力和城鎮化擴張帶來的土地壓力，甚至還有農產品供應的壓力，政府主動的概率大大增加。政府是土地聚集相關制度創新的主導者、決定者。第三方農民受制于現行政策、法律以及自身的弱勢地位，不容易成為主動行動者。“成都模式”嘗試進行政策和法律方面的突破，但是農民是否真正自愿、得到的利益尤其是未來的利益是否合理都存在問題。因此，在現行制度下，農民的作用在于，如果他們也選擇合作，就也會成為博弈中的利益分割者(雖然得到的很可能不合理)。但形成這種博弈格局的困難在于，農民要在當前做出邊際成本等于邊際收益的理性選擇會受制于信息不對稱;未來的情況更復雜，信息不對稱的影響更顯著，農民的選擇更難以達到理性。因此，農民與政府之間很難達成合作的均衡解;要在多次重復博弈中，達成這樣的均衡解就更難了。而且，一次博弈之后，農民退出后能否原封不動地收回自己的土地?在目前的土地管理制度下，確權、登記、邊界確定等工作尚不完全到位的情況下，這都是難題。就是說，不是多次博弈能否達成的問題，一次博弈后的遺留問題都很難解。農民的利益就很容易被傷害。農民是被動的、易受損的參與者。以上分析表明，政府是三方博弈的主導者，工商企業和金融機構是搭便車者，農民是被動的、易受損的參與者。政府與農民的博弈，是三方博弈的實質;政府說服農民、讓農民滿意是其中的關鍵。一個“國家悖論”的圖景清晰可見。［4］而無論是國家悖論，還是政府與農民的博弈，都存在增長或者衰退、惠農或者傷農兩種可能結果。是否推行制度變革，政府要為之支付的成本，就成了關鍵性的決定因素。(二)實施新制度的高成本必須看到的是，實施土地聚集的新制度，面臨著很高的成本。因為工商企業和金融機構的成本，主要表現為給予農民合意的利益(包括未來利益)而喪失的利益。這在法律約束缺失的條件下，在他們已經擁有強勢市場地位的現實中，他們要付出的成本不會太大，而且還可以較為容易地自覺進行彌補。因此，工商企業和金融機構的成本，不作為本文分析的重點。與前面對博弈的分析相一致，本文認為實施新制度的成本主要來自政府和農民兩個方面。農民的成本，有的與政府的成本密切相關，有的就是給政府帶來的問題，因此，農民的成本分析可以從另一個角度對政府的成本加以驗證。1.政府的成本政府的成本可以分為創新制度的成本、放棄舊制度的成本以及說服、安撫農民的成本。創新制度的成本一般指的是設計制度和實施制度的成本［4］。這里僅僅指設計制度的成本。新制度的設計成本高，就在于:第一，它要把傳統的家庭小規模經營轉變為規模經營，就要接受規模經營帶來的高監督成本、信息成本、產權和分配制度低激勵等;就要考慮到規模經營帶來的農村勞動力減少問題，多出的勞動力向何處去的問題緊跟而來。與此相關的是，在城市就業的農民工如果因為失業回村就業，農村勞動力就業壓力就會日趨嚴重。在中國工業化水平制約下，尤其是在第三產業就業能力有限的條件下，城市和工業吸納勞動力的能力有限，即便是達到80%的城鎮化水平，農村人口還會有數億之巨，這將對農村勞動力就業長期構成高壓。在這種情況下，采用規模經營，從長期看不是一個明智之舉。制度設計的成本只會偏高。第二，它還要形成農村宅基地使用權流轉的一種常態。在前述的博弈格局下，工商企業和金融機構會利用自己的強勢地位、與政府的合作博弈關系、以及在資源和信息擁有方面的優勢，想方設法延長使用期限，為自己贏得利益;而選擇集中居住或者城市生活就意味著失去原來的生活和事業的種種好處，要為新生活和事業付出一部分“學費”，且不能保證過得比原來更好;還有一個問題，就是農民一旦選擇進城、進入工業園區或就近集中居住，他們就再也回不去了，回不去又生存不下去怎么辦?因此，新制度設計的挑戰嚴峻，成本不會很低。第三，最嚴峻的難題也許就在法律設計上。現行的相關法律，雖然存在一些不足，但它已經與其他法律體系融合在一起，又得到了實踐的反復檢驗。這些優勢是新的法律不具備的。而法律比政策更具剛性，一旦頒行就會產生強的約束力，更需要仔細考慮可能與現行法律等的沖突。比如，將農民整理后的宅基地指標賣給政府，再轉為農業用地的做法，涉及很多方面的法律，就萬萬不能草率，需要從宏觀和微觀等方方面面認真審慎地思考清楚，謀定而后動。第四，要考慮到偶然因素的影響。比如，萬一新制度被農民集體反對，政府將如何應對?萬一出現嚴重的經濟衰退，又會引起怎樣的連鎖反應?甚至，地方領導的換屆、農村生活的優化、農業收入的大幅增加、糧食的嚴重短缺，都有可能導致新制度被推倒重來。放棄舊制度的成本也許是無法估量的。世界范圍內家庭經營的普遍性，田園生活對農民甚至市民的吸引力，拉美的問題，甚至朝鮮貧困的原因，都在闡釋著以家庭經營、田園生活為主要內容的舊制度的效力，也在提示著放棄舊制度的高成本，尤其是在這樣一個人口超多的大國。說服和安撫農民的成本，其實包括說服農民合作和讓農民愿意繼續合作的成本兩部分。如果博弈能夠重復進行的話，后一種成本才會發生。說服和安撫農民這部分成本很高的原因在于，土地是農民就業、醫療、養老、甚至安逸生活的保障;而宅基地以及房產則不僅是農民的重要財產，還是其社會關系、生存環境、鄉土情懷等等的寄托。故土難離，準確道出了說服、安撫農民的高難度。1953年開始的互助合作運動，動用了意識形態灌輸、組織制度創建、政治運動、人力財政大量投入等手段，卻被小崗村的實踐輕易沖垮了。在家庭承包經營制度延續30余年之后，進行這樣的新制度變革，需要付出多少不言自明;效果如何，更不好預判;更無法設想新制度被推倒后將付出怎樣的代價。因此，與城鎮化、規模化的眼前好處相比，政府推行土地聚集新制度的成本遠遠大于要為之付出的成本。2.農民的成本上述政府的成本，還是建立在農民自愿的基礎上的。如果在此過程中，違背農民的意愿，強制實施，政府和農民都會為此付出額外的成本。政府的成本中就會增加強制實施和調查確定農民是否真正自愿兩部分。而農民為不情愿而遭到的利益損失，就是他們要付出的第一種成本。從歷史經驗看，在政府和工商企業都占優勢的情況下，農民為此買單的概率很高。第二種成本，是放棄舊的生產生活方式的成本。規模經營較之小規模家庭經營，要增加的成本包括:更大的市場風險，可能減少的就業以及相應收入，收入的不確定性，熟悉新的生產方式的時間和費用等，很難判斷是否會小于規模經營帶來的增益。較之已經熟悉的田園生活，進城或集中居住的農民失去的會更多，主要包括:增加的生活費用，在現有的農村社會保障水平和城鄉社會保障存在差距的條件下，這部分成本很難得到彌補;失去了經營宅基地的收益，包括種植業、養殖業和園林業等方面，還包括從中得到的樂趣;房產置換過程中的價值流失，即使是面積可以準確計算，價格可以做到相對合理，但還是很難保證農民的生活環境、與生活有關的無形資產都可以得到準確的估值;增加了社會交往的成本，舊的社會資本埋沒，新的社會資本的建立，都需要花費時間和費用;集中居住帶來了額外的壓力，甚至會影響生活質量。第三種成本，是集體所有權和收益權量化過程中可能遭受的利益損失。將集體成員的這些權益量化到人，是從20世紀80年代就已經開始的嘗試，但迄今為止，還沒有找到一個公平合理、能被普遍接受的方案。因為牽扯到的要素很多，還要涉及不少歷史問題。基于此，近年的量化方案也難做到盡如人意，農民的利益流失在所難免。最難化解的成本，就是農民一旦選擇了合作，無論是同意規模經營還是進城、集中居住后，要想選擇不合作，幾乎是不可能的，至少是成本奇高的。比如不愿意規模經營，要想得到原來一模一樣的土地，現行條件下，就難上加難。進城后如想重返故鄉，就更只能是一場難圓的夢了。農民的成本從另一個角度，驗證了政府的高成本，特別是農民無法退回到農業生產和鄉村生活的成本，揭示了政府實施制度變革不可忽視的高昂代價。

三、歷史的警示

著名的諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯•諾斯(DouglassC．North)說過，“歷史是至關重要的……今天和明天的決定是由歷史決定的”［4］。上述的博弈和成本問題，歷史已經給出了明確的答案。很有必要從中外農業經濟發展歷程中，選取若干例證，看看過去對今天的昭示。(一)關于政府與農民的博弈對于農民和政府的博弈問題，歷史已經累積了正反兩面的經驗，解釋了博弈的合作解和非合作解的形成，也驗證了“國家悖論”的兩種可能結局。一個史實來自新中國成立初的農業合作化。為了從農業中汲取剩余，支持國家的工業化和計劃經濟體制(包括統購統銷政策等)，國家經過1949—1953年的嘗試，在1953年正式制定把分散的小農“整編”為農業合作社的政策。通過建立互助組、初級社、高級社等組織，借助示范推廣、政治運動、意識形態灌輸等手段，把私有的小農納入集體所有、集體經營的制度中，后來又進一步將他們納入更大規模、公有化程度更高的體系中。期間政府的意愿起了主導性、決定性作用，農民的愿望被嚴重忽視，甚至被不斷“糾正”，結果卻造成了農業經濟增長緩慢，農民生活改觀有限，農民長期為國家工業化默默奉獻的格局。有研究表明，這種貢獻在1949—1978年占到了工業全部固定投入的1/3，1978—1991年以后的數量較前期更大。［5］67而1956年部分地區出現的“退社風”，1959—1961年出現的嚴重的農業危機，都說明博弈中農民沒有選擇對自己有利的合作解，而是迫于政治壓力、在失去退出權后只能留在政府給定的制度框架中［3］68－108。農業經濟增長遲緩、農民生活提高有限的結局，就是一個政府(國家)單方面導致的“制度失敗”。這個史實，說明了政府與農民的博弈中農民利益為什么會受損，會受損到什么程度;也給政府推行新制度的高成本提供了很好的注解。政府可以人為地造成經濟衰退，也可以營造良性的經濟增長。正面的史實來自國家在全國普遍推行大包干、包產到戶等集體所有、家庭經營的土地制度。1982年1月1日公布的《全國農村工作會議紀要》(1981年12月中央農村工作會議)指出，“截至目前，全國農村已有百分之九十以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制”，“不但克服了集體經濟中長期存在的‘吃大鍋飯’的弊病，而且通過勞動組織、計酬方法等環節的改進，帶動了生產關系的部分調整。”我國農村以組織規模不等、經營方式不同的集體經濟為主，以國營農場和家庭經濟為輔的“多樣化的社會主義農業經濟結構，有利于促進社會生產力的更快發展和社會主義制度優越性的充分發揮。”1983年的1號文件又指出:“聯產承包制采取了統一經營與分散經營相結合的原則，使集體優越性和個人積極性同時得到發揮。這一制度的進一步完善和發展，必將使農業社會主義合作化的具體道路更加符合我國的實際。這是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。”這兩個文件之后，農民的積極性極大發揮，迎來了20世紀80年代的農業高增長和農民收入大幅提升的黃金時期。這個熟悉的史實，揭示了政府與農民合作博弈形成的原因和良性績效。“合則兩利”是其中的關鍵。西方發達國家走過的先追求經濟增長再實現社會公平正義的發展道路，特別是在收益分配中走過的“先惡化再改進”的U型道路，都是國家與民眾之間博弈及其改進的示意圖，也為“國家悖論”提供了正反兩方面的解釋。而東亞國家形成了公平與效率兼顧的經濟增長方式，例如，韓國使農民收入達到城市居民的96%的支持政策，日本保障農戶收入超過普通城市居民的高補貼政策，臺灣地區通過、組建農會等措施保障農業增長和農民增收的制度安排，都提供了政府促進經濟增長、民生改善的范本。而中國農村改革開放以后實施30余年的“集體所有，農民使用”的土地制度，也是一種經得起反復檢驗、一直沒有替代物、不斷推進農村經濟發展的“基本”經濟制度。這說明，博弈中形成合作或者不合作的不同解，國家悖論形成截然不同的結局，在世界各國同樣存在。很顯然，新一輪土地制度變革能否避免重蹈覆轍，杜絕第一種格局，以及如何杜絕第一種格局，是問題的要害。在政府的財政壓力、土地壓力、農產品供給壓力下，對新制度的擔憂無法完全被打消。(二)關于實施新制度的高成本這方面最好的事例，無疑是英國在工業化時期進行的圈地運動。因為圈地運動與中國目前的土地聚集有很多共同之處:都存在明顯的二元經濟結構，并服務于工業化、城鎮化的要求;都出現了土地升值帶來的制度需求，英國是因為羊毛價格上漲，中國是因為房地產和開發區等城市擴張;都存在著集中土地者、政府、農民之間的利益博弈，并且政府的態度決定全局;都以土地產權變革為主要內容，甚至被改變的土地制度中都存在俱樂部產權特征。英國圈地運動就是將鄉村公有的土地和自耕農自有的土地，通過各種手段，轉變為新興資產階級和新貴族的私有土地的過程。今天的研究，大都注意到了圈地運動帶來的經濟績效，甚至認為它帶來了一場“農業革命”［6］;但對于其中包含的高制度變遷成本，沒有給予足夠的重視。著名歷史學家帕爾默(R．R．Palmer)簡明地解釋了通過圈地運動建立私有土地產權的內在邏輯［7］:在羊毛價格不斷上漲，土地預期收益不斷提升的前提下，英國依然實行的是“古老鄉村的公共牧場制、土地公有以及半集約的耕作方法”，于是，“許多土地所有者為了增加現金收入，開始試驗改進耕作方法和牲畜飼養方法。”這包括多施肥、使用新農具、引進新作物、采用更科學的輪作制、飼養更有經濟價值的牛羊等等;更重要的是，“改善經營還需要投資”。“一個改善經營的地主要成功地進行這些改革，就需要完全地控制自己的土地。”土地的私有化勢在必行。誰來進行私有化?誰能夠進行這場私有化?這就要從英國新興資產階級和新貴族形成的漫長歷史過程加以考察，并從中探析土地私有化制度變遷的高成本。依據世界經濟史，資產階級的形成基本上是從以下幾個方面逐漸完成的。首先是形成世界市場。1492年哥倫布以及其后很多人的環球航行，不僅發現了美洲大陸，而且將整個世界連成一個市場，從而幫助資產階級完成了資本原始積累，并有了從廣闊的世界市場源源不斷獲得利潤的廣泛可能性。英國雖然是一個后來者，但在戰勝了西班牙、荷蘭等對手后，英國成了殖民掠奪、海外貿易的最大獲益者。到圈地運動(議會圈地)之前，這一過程歷時將近兩個世紀。其次是形成自己的意識形態。這主要包括通過文藝復興沖破宗教教條;通過宗教改革形成個人努力、賺錢取悅上帝等新觀念;通過傳播重商主義思潮使鼓勵生產經營、貿易獲利的主張深入人心;通過批判亞里士多德的演繹法，構筑了以懷疑論、證據觀為基石的新科學觀。可以說，意識形態的重建是圈地運動的必要條件之一。圈地運動之前的意識形態構建，僅僅計算時間成本，也高達近兩個多世紀。再次，是形成自己的財富和利益集團。資產階級自身的形成，可以追溯到中世紀的商人。但從其主要的成長階段看，包括大西洋貿易和后來的全球化貿易從事者;工業革命中的企業家和農業革命中的新式經營者等。圈地運動之前的英國，資產階級主要由這幾部分人構成:新貴族，主要指擁有大量地產、森林、礦山等，并銷售自己的產品換取市場利潤的原上等階層，以及購買股票、經營新式工商業的鄉紳等;中產階級，指從事新式工農業、買賣土地和產品的經營者。這些人的數量，在16世紀迅速增多，幾乎大部分貴族都在進行新式經營;而中產階級中不少人的社會地位已經有了顯著提高。“在專門職業和政府部門中，可以發現貴族的幼子與中產階級的子弟共事，這種現象在英國最普遍，法國少一些，德國和西班牙則極少。”［7］99新貴族和資產階級集團形成并取得一定的優勢地位，也走過了好幾個世紀。此外，是逐漸壯大并掌握政權。這是眾人耳熟能詳的史實。不算以前的各種準備，僅僅完成資產階級革命，使國王的權力受到議會的制約并使內閣向議會而不是國王負責，英國花了近半個世紀的時間(從1640年議會被解散到1688年光榮革命):期間戰爭不斷、國王人頭落地，政府頻頻更迭，人民顛沛流離甚至付出成千上萬的生命代價……這自然是時間之外的成本，但絕不是全部。歸納一下，形成新興的資產階級和新貴族并掌握政權，就是這場制度變遷需要支付的第一種成本。因為，正是革命的成功，才有了立法實施圈地的可能。帕爾默指出，“1688年的英國革命進一步確定了議會對國王的支配地位，從經濟上說，就是富有者階級占據支配地位，其中土地所有者的地位至為重要。……1688至1832年間，英國政府實際上是掌握在這些土地所有者———‘地主階級’或‘英國紳士’的手中，其結果是出現了農業的徹底改革，即農業革命。”［7］363法律的制定和實施，則是這場制度變遷需要支付的第二種成本。由于“村民舊有的土地使用權屬于習慣法的一部分，只有議會通過的法令才能予以修改和取消。而議會正是由大土地所有者控制的”，因此，議會才會通過“數以百計的‘圈地法’”準許圈地;并且，“由于大土地所有者擁有如地方治安官那么廣泛的權力，他們要使小土地所有者賣光土地，或者采用各種方式把他們能驅逐出去，就更加容易了。”［7］363法律的實施成本也得以大幅降低。一個事實是，15世紀末到17世紀40年代的自主圈地時代，與17世紀40年代到19世紀中葉的議會圈地時代相比較，由于議會制定的法律規定申請圈地者只要得到本地4/5的土地所有者同意就可以提出圈地申請(實際上只要一兩個大地主同意即可)，后期圈地的成效遠遠大于前期。1760—1844年共圈地631萬英畝，是前期的13倍。結果，英國公有地和份地都變成了私有土地［8］214。可見利用法律是有成本的，并且可能是高成本:不是圈地伊始就進入議會圈地時代，是法律成本的表現;進入了議會圈地時代，依然需要兩個世紀才能完成土地的私有化，也是法律成本的顯現;只有議會制定法律，才會使前后兩期的效果形成明顯的對比，更是法律成本的體現。值得指出的是，在圈地運動中，議會制定的法律數量也相當驚人。據保爾•芒圖(PaulMan-toux)的調查，18世紀議會所頒布的圈地法令具體數量為:“從1714年至1720年，幾乎每年只有1個;1720至1730年間，這類法令共有33個，1730年至1740年有35個，1740年至1750年有38個。直至18世紀中葉，頒布的圈地法令數量開始大幅度增加，從1750年至1760年增加到156個，1760年至1770年增加到424個，1770至1780年增加到642個;1780年至1790年(這正是大工業最初發達的年份)，這類法令的數目回降到287個。但從1790至1800年則回升到506個，1800至1810年則是頒布圈地法令的高峰期，這一時期提供的圈地法令不少于906個。”［9］213安撫農民的成本，是這場制度變遷需要支付的第三種成本。從歷史來看，這主要包括安撫農民的成本和為失地農民提供出路的成本。英國對于土地被圈占但依然生活在農村的農民，實施了補償土地的政策。1806年由議會通過的威爾特郡羅德薩默福德教區的圈地法案中規定:按茅舍的具體情況分給茅舍農土地，每個茅舍分給0．5英畝土地［10］266。后來鄰近的教區也仿效這種做法。除了由教區提供小塊土地以外，一些開明的大土地所有者也從自己的地產中拿出小塊土地分給無地的農民。議會在1880年和1892年又分別通過了《擴大小塊租地法令》和《小持有地法令》，授權郡委員會用購買或租地辦法獲得一些土地，再向無地農民出售或出租，面積一般在1英畝至50英畝之間。英國也較好地解決了為失地農民進城提供出路的問題。一是英國的工商業和海外貿易在此后發展很快，失業保險等制度也逐漸建立了起來，農村勞動力城市就業難題不大。二是英國的工業革命實際上是一個漸進的過程，蒸汽機等排斥勞動的“新技術和新能源花了一個多世紀才在整個經濟體中得到傳播和普及”［11］141，技術并沒有很快運用到各產業中，許多行業依然習慣于手工操作和非蒸汽動力。1800年，“水車為采礦業和工業所提供的動力也仍然比蒸汽機超過兩倍以上。”［11］148這就為農村勞動力提供了較多的就業機會，也使他們能有較長的時間適應自身的轉型和就業。如前所述，英國的圈地運動和中國當前的土地聚集現象，存在很多相似之處。但是，英國有中國無法具備的特殊背景和前提條件，例如資產階級成長并獲得政權的特殊機遇;世界領先的經濟增長以及特殊的技術進步特征(如新能源、新技術的長期緩慢應用，以及由此為勞動力提供的較多就業機會和適應時間等);資產階級掌權對各種圈地法律制定實施的正向促進機理和良性影響(如資產階級的議會為“大土地所有者”制定法律準許圈地并保障、推進圈地)等等。因此，正如約翰森(H．G．Johnson)指出的“從歷史上看，經濟增長的極大突發一直是同極大的意外收益的前景和結果相聯系的”［12］。我們也只能說，英國的圈地運動，同英國的工業革命、經濟增長一樣，是在自己獨有的條件下，獲得極大意外收益的偶然事件。那么，不具備這些條件的中國，支付得起土地制度變革蘊含的成本嗎?能輕松愉快地走向聚集嗎?這是歷史提出的最尖銳的問題。本文的答案是:在聚集沒有明確答案，而穩定的前景已經得到30余年歷史驗證、學術研究長期論證①［13－15］的情況下，繼續沿著既有的路徑穩步前進才是理性的選擇。正如恰亞諾夫(A．Chayanov)早就指出的，在從傳統農業向未來社會經濟制度的過渡中，農民家庭農場具有長期存在的合理性;農業由縱向一體化走向橫向一體化，即土地大規模的集中，需要一個較長時期的發展過程［16］240－271。

四、未來的路

綜上所述，本文不認為土地聚集的新制度代表著農村土地制度創新的主流。未來的土地制度格局，應該是歷史已經指明的，在家庭承包責任制基礎上，農民自愿、自主、漸進的漸變道路。土地聚集的新制度只是在政府輔助、搭建平臺、組建各類合作社等方面，提供了合理的構件。沿著既有路徑，未來的農業用地規模經營應該在家庭承包責任制的基礎上，通過農民自己組建的土地股份合作社，自發自主地實行他們認為適度的規模經營。在此基礎上，根據條件逐漸擴大規模，漸進實施農業的現代化。政府應該做好組建合作社的幫扶工作、適度規模的研究工作、便利銷售的障礙去除工作等。目前，亟需做好土地確權的各項工作，更需要制訂當代的“魚鱗圖冊”。未來的宅基地使用權流轉，也應在農民自愿基礎上，通過組建股份合作社等形式，自主地進行各項流轉和增收。借此聚集力量，直到合作社能夠自行建筑住房，自主完成集中居住或者進城居住。也可以通過公平的談判，與企業進行宅基地使用權流轉，實現這類土地的市場價值。政府應加大扶持力度，改變宅基地合作社發展滯后的局面;應研究合理的宅基地價格和保護農民利益的相關管理制度，做好農民與企業談判的裁判員。

本文作者：馮開文工作單位：中國農業大學經濟管理學院