林權體系改革的經濟學研究

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南方集體林區的林權制度改革大致經歷了時期、初級社時期、高級社及時期、林業“三定”時期等階段。新的林業產權制度改革是伴隨農業改革的巨大成功而開始的，它以1981年的《關于保護森林發展林業若干問題的決定》為標志，以穩定山權林權，劃定自留山，確定林業生產責任制為基本內容的，在全國全面展開林業“三定”工作，到1984年，中國南方9省已有3/4的縣和4/5的鄉村完成了林業“三定”，但隨后分林到戶工作卻基本停止，甚至將已分林地重新收回，主要原因在于當時出現大規模森林資源的極大破壞。雖然此后又出現了新的林地產權制度改革，[2]如福建三明市的“林業股份合作制”，即“分股不分山、分利不分山”，但具體運行中，股東會和村委會形成一體，農民參與管理權沒有實現，而且收益分配權也很少體現。1992年，中國確立了社會主義市場經濟體制，必然要求發展有效率的產權制度，與此相對應，林權制度改革又得到了新的發展，不但林地所有權與使用權得到了較好的分離，使用權越來越完整地回到農民手中，排他性不斷得到增強，而且在實踐中也出現了林地使用權市場化運作的現象，如林地使用權有承包經營發展到租賃經營、股份合作經營、“四荒”使用權拍賣，產生了良好的制度績效。[3]但不可否認，這一輪的集體林區林權制度仍存在缺陷，違背了市場改革的取向。1.產權主體模糊《土地管理法》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。”[4]農村家庭聯產承包責任制改革之后，名義上每個成員都平等享有林地所有權，呈現出全體成員對集體林地共有的特點，但每一個人都不能清晰地界定自己的所有權，雖然農村集體經濟組織生產管理職能逐漸削弱，但具有雙重身份的集體經濟組織（一方面是所有者的行政機構，是事實上的處置權人；另一方面又是所有者的人）與所有者之間沒有明確的委托——契約，又缺乏內在的約束和監督機制，“經濟人”的特性使得其在實踐中很難公正地作為人和管理人來行事，往往把作為集體林的共有人農民排除在經營決策之外，極易造成對集體和農民的合法權益的損害。2.產權邊界不清我國集體林權改革的目的就是在保證集體林地所有權性質不變的前提下，確立林地附著物的森林或林木的所有權或使用與林地使用權的獨立，使其與集體林地所有權分離，這也是我國農村產權制度的根本特點：土地歸集體所有、使用權由家庭承包的雙層經營體制。但這種體制的實施需要對集體林權的邊界作出合理的界定，避免因利益邊界模糊而發生林權糾紛。林業生產責任制落實后，農民雖然得到了林地使用權，可法律上沒有確權、發證，沒有對所有權和使用權之間的邊界及各自的權、責、利作出明確的規定，從而導致各主體對自己的責任邊界的模糊，極易導致對農民林地使用權的侵犯，如不尊重林地承包關系，隨意中止農民承包權、隨意調整林地承包期、粗暴干涉農民生產決策權等。這種現象的發生關鍵在于林農的承包權不是一種完整的產權，林地處置權沒有真正賦予林農。[5]3.收益權實現機制不合理林地收益權是林地產權制度的主要實現機制，其運行格局的合理與否，直接影響到林權制度的運行效率，但就林地收益權實現情況看，其處于一種不穩定、不合理的發展態勢。首先林農充分利用森林資源沒有得到保障，過分限制了林業經營權，導致林地收益分配中的利益沖突與摩擦，如采伐限額。應該承認，采伐限額制度在遏制亂砍濫伐森林資源方面確實起到了一定的作用，但限制應有一個合適的度，超過這個度，就變成無視林農的收益權，嚴重地影響了經營者的積極性，造成了投資激勵不足。其次，國家運用高稅費、集體組織借助于名目繁多的集資、攤派、提留等形式瓜分農戶正當的林地收入，而作為林地生產經營主體的農戶在生產過程結束后卻無法獲取應有的林地收益，這樣不可避免地導致土地收益分配的混亂和無序，最終阻礙了林地產權制度的正常運行。這現象早在1995年張春霞教授就曾經指出：在界定林業產權、理順林業財產關系時存在的突出問題是從社會利益出發，從森林的社會、生態效益的重要性出發，過分限制乃至剝奪了林木產權主體的正當合法的財產權利。[6]4.林木交易選擇權被剝奪產權交易最重要的是權利主體的選擇權。權利主體有權選擇交易對象、交易方式、交易價格，這是市場經濟之所以能有效配置資源的基本條件。任何對“經濟人”自由交易的限制，都會影響資源配置效率，也就難以實現社會福利最大化。雖然我國《農村土地承包法》規定，承包人依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，但現實中，各地對林地的流轉都有不同限制，林木交易市場也很不完善，林木不能自由流轉。對林木交易權的限制影響了林木的收益權，也削弱了使用權。[7]產權明晰是建立規則有序的市場經濟的前提條件，它具體包括兩層意思：一是財產的歸屬關系是清楚的；二是產權關系中不同權利主體之間的權、責、利關系是清楚的。清晰的產權不但可以使市場在配置資源發揮基礎性作用，而且對于產權主體具有激勵和約束功能，從而才有可能構建富有活力的高效率的經濟組織。林權制度是林業生產關系的核心組成部分，是各項林業政策的基礎。新一輪林改前，雖然法律規定我國的林權具備了產權所具有的占有、使用、收益、處分權能，但實際上卻存在種種特殊限制，這些缺陷直接導致了產權所有者的合法權益得不到保障，制約林業的發展，也為林業的產權糾紛和矛盾留下了隱患，必須對其進行改革。1.明晰產權主體長期以來，產權主體模糊割裂了生產力中最活躍的因素勞動者與林地、林木等生產要素之間的關系，這不但無法發揮林農在促進林業發展中的積極性、創造性，反而由于利益關系扭曲，使得其成為影響集體林發展的破壞力量，因此，變革集體林權制度首要解決的問題正是明晰產權、確立市場交易主體。明晰產權主體其實就是要確立廣大林農的市場主體地位，也就是把林木所有權、林地使用權和林木使用權落實到人到戶、到聯合體，確立林農經營主體法律地位的過程。[4]實踐證明，集體林產權共有是無法做到產權主體的責權利統一。只有林改，讓林農真正成了山林的主人，讓集體林業成為農民就業增收的重要渠道，其造林、育林、護林和發展林業的積極性才能高漲。2.界定產權邊界一個產權制度的經濟激勵功能的強弱，主要與經濟主體的努力與報酬的接近程度有關。產權界定的最大意義就在于能確保經濟主體經濟運行中經濟效益的實現，從而對經濟的順利運行產生強有力的刺激功能[4]。產權不清晰，邊界模糊，不但使經濟喪失活力、缺乏約束力，而且使產權交易過程中的不確定性大大增加，市場也無法發揮其對生產要素的優化配置。因此，林權制度首先要能夠保證產權邊界清晰，并能夠使其在法律和經濟運行過程中真正實現清晰。集體林產權結構復雜，既包括林地使用權，又包含有林木所有權、林下資源的開發權、林地和林木的補償權等多項內容，如果不能準確界定，就會存在林權邊界不清，在以追求效益為目標的市場經濟條件下，一方面使得作為理性經濟人的交易主體難以產生交易欲望，社會資本也難以向集體林聚集，另一方面也使得許多林權交易活動的意思表示失真或顯失公正，導致了市場交易秩序的混亂，惡化林業產權交易環境。因此，建立產權邊界清晰的現代林權制度需要進一步變革集體林權制度。3.落實處置權集體林經營主體確立后，落實處置權成了一種必然的要求。處置權是集體林經營者實現經營目標的根本保證，它在集體林產權束中具有特殊的地位，它所要解決的是集體林經營主體在處分森林、林木、林地等生產要素過程中的具體權能問題，體現著經營者對集體林資源的支配能力，既是集體林經營自主權的重要體現，又是收益權的根本保證。雖然森林法對集體林經營者的合法權益給予保障，如規定應保護林農合法權益、禁止向林農違法收費、罰款等，但僅僅是排除了外來侵權，并沒有考慮作為核心問題的處置權，特別是存在限額采伐制度情況下，更是無法從根本上解決問題。作為獨立的理性經濟人，集體林經營者取得林權后，追求利潤最大化是其主要的目標，但限額采伐制度的存在使得其培育的成果能否最終給其帶來利益卻處于不確定狀態，投入與收益之間因限額采伐制度的屏蔽而看不出必然的聯系。其實，采伐限額管理制度不是不必要，出現這種結局的根本原因在于限額采伐制度本身的不完善，如何為其提供具體的程序保障，將國家設立的森林采伐管理制度的積極作用充分發揮出來是亟待解決的問題。隨著市場經濟體制的建立和林業改革的深入，森林、林木、林地使用權作為生產要素進入市場流轉已是大勢所趨。實踐中的森林、林木和宜林荒山、荒地的有償流轉既有利于采伐限額管理制度的順利推行，又有利于森林的規模經營以及吸引社會資金參與造林的積極性，豐富了林業經營方式[8]。因此，增加集體林處置權的實現方式，使得集體林經營者可以比較方便地獲得處置權變現的替代方式也需要對集體林權制度進行變革。4.確保收益權歷史經驗顯示，集體林屢遭破壞表面上看來是林農急功近利，其實深層次的原因是出于擔心政策多變，害怕收益得不到保障而將分到手的集體林砍伐出售，可見，其根源在于林權的林農收益權不穩。即使通過明晰產權使林農成為了集體林的經營主體，但其收益權仍然存在被侵害的可能，比如政府以某種借口強征林地等。需要充分認識到，林農收益權的充分確保既可以提升其對林業經營的合理預期，又可以實現集體林區商品林經營的規模化、集約化，從而促進集體林區森林資源的可持續發展。可以說，評價集體林權制度改革成敗的標準之一就是作為集體林權制度改革的主要利益相關方--林農能否從集體林權改革中獲益。因此，充分保障集體林區廣大林農的合法權益，給林農以看得見的利益，并以制度的形式保證收益權的長期穩定，以充分發揮集休林產權制度的激勵作用，同時又對其經營活動加以約束，切實體現責權利的一致性，需要進一步開展對集體林權制度的改革。

集體林權制度改革的激勵理論分析

（一）激勵理論梳理及啟示管理心理學認為，人的積極性是與需要相聯系，但光有需要還不行，還必須要有把需要轉化為行動的動力，動力推動行為去實現預期目標。也就是說，要把社會需求轉化成個人需求，必須借助激勵機制，把政策所要達到的目標和個人的需求有機結合起來，個人需求才會有明確的目標，從而轉化為動機，動機支配行為，行為指向目標，如圖1。61根據這一機制，激勵理論認為，如果委托人和人之間簽訂契約，必須對人行為進行激勵，才能達到委托人的預期。要是激勵產生效果，首先該契約的安排一定要可信，否則人不會接受該契約。在契約可信的前提下，激勵還必須確保該契約能給人帶來實惠，促使其積極參與，即“參與約束”，同時能確保人不會“逆向選擇”，即“激勵相容約束”。[4]集體林權改革的目標之一就是要激勵廣大林農積極從事林業生產，以滿足社會不斷增長對林產品和生態環境的需要，以促進我國林業實現跨越式發展。基于激勵理論，集體林權制度改革要確保該制度實施的穩定性，不能朝令夕改，只有這樣，集體林權制度改革才能順利推進。在這一基礎上，制度設計的重點應是：一要以民為本，要讓林農收益。作為“理性的經濟人”，林農他所追求的是經濟利益，離開了經濟利益，一切促進林業發展的措施都是徒勞。因而各項林業激勵政策要以提高林農收入，改善林農生活為中心。只有以林農收入提高為目標，才能把林農經營林業的動機轉化為行為，從而達到激勵政策所要實現的目的；二要確保林農能按照制度設計者的改革目標進行林業生產。為此，政策的構建應充分考慮營林業和其他產業內外部環境的差距，只有營林報酬率不低于他們從事其它行業的報酬率，他們才會感到公平，才會提高他們對營林的預期價值，才會愿意按照制度設計者的意愿經營林業。（二）集體林權制度改革的利益激勵分析審視歷次集體林權改革，可以發現，政策的制定和激勵理論機制有偏差。首先，我國通常是采取“漸進式”改革，隨著改革的不斷深入，政策經常出現反復，雖然這是自我完善的表現，但后果是林農對政策的穩定性感到懷疑，承包契約的可信性約束受到挑戰，激勵的前提不復存在。其次是大部分地方集體林區的產權界定不清晰，林農收益得不到保障，農民沒有動力去植樹造林，這也不符合激勵理論的“參與約束”條件；正因為上述原因，導致了“激勵相容約束”條件的冒犯，出現了林農“懶于種樹，勇于砍樹”，“不承包個體偷砍，承包群體明砍”的諸多和管理當局意愿相悖的“不正常”現象發生。[4]為激發林農投身林業經營活動的興趣和熱情，必須對集體林區產權不清晰的狀況進行改革。首先，產權安排必須在長期中得以清晰。由于營林周期相對比較長，這就要求承包契約必須在長期是可信的，林區產權的安排在長期中必須是清晰的。如果無法保證其未來產權的清晰，也就無法確保其未來收益的穩定，激勵前提不存在，顯然，激勵機制無法產生效果。在這一前提下，制定的政策應滿足激勵的兩個條件：第一，確保林農收益，讓林農充分認識到營林帶來的實惠。明晰產權是確保林農收益的前提，但營林是一項長期工程，免不了受家庭預算的約束以及受自然風險、市場風險的影響，因此，要想讓農民真正參與山林承包的改革，在明晰產權的前提下，政府一方面應建立合法有序的產權交易市場，讓家庭預算受到約束的林農可以選擇更加合適的承包對象進行林權流轉，創造雙贏的局面；另一方面通過完善林業保險制度、構建收入安全網絡、夯實林業基礎建設、建立病蟲害防控機制、加強金融信貸扶持以及輕稅薄費等措施加大對林業承包生產的支持，讓農民切實感到承包山林比不承包劃算。第二，要讓林農切實進行林業生產投資、維持生態平衡。為實現管理當局的目標，政府應進一步加大林業科技推廣、深化林業社會化服務平臺建設等營林外部環境配套建設，為營林創造一個良好的外部環境。其實，在實現長期產權清晰的制度安排下，一旦農民切實參與山林承包，努力植樹、合理砍伐是其最好的選項，任何與此相悖的行為都是對自身利益的損害，這也就與制度的預期不謀而合了。總之，激發集體林區林農參與營林的積極性就必須對其林權制度作進一步的安排，制度的設計應以“經濟人假設”為前提，緊緊圍繞利益杠桿，以激勵理論為基礎，充分考慮各種激勵因素，制訂出切實有效的激勵措施。

集體林權制度改革的國家理論分析

（一）新制度經濟學的國家角色：經濟人特性新制度經濟學的重要代表人物諾思認為：國家是享有行使暴力的比較利益組織，它的目的是使統治者的福利或效用最大化，即國家帶有濃厚的經濟人色彩。但國家“經濟人”的人格特征決定了它行為的悖論，即“諾思悖論”：一方面要使統治者的租金最大化，另一方面要降低交易費用以使全社會總產出最大化，從而增加國家稅收。雖然“諾思悖論”描述的是國家與社會經濟相互聯系、相互矛盾的關系，也形象說明了國家的角色及作用，即國家僅僅在能實現其統治者福利最大化目標的范圍內促進和界定有效率的產權，但也至少表明國家在產權制度形成中有積極作用：一是界定和明晰產權。國家作為在暴力方面具有比較優勢的組織，為減少其統治費用制定并推行能降低社會成本并有利于經濟增長的公共產權規則，其作用在于使其自身福利最大化；二是降低產權界定和轉讓中的交易費用。交易成本耗費大量資源。國家作為唯一能夠通過非人格化的立法和執行機構的主體，它能將合同的認定、生效、保護、執行等用法律形式加以認定，減少或遏制“搭便車”，從而降低交易費用。新制度經濟學的國家理論對我國改革實踐具有啟示作用。雖然我國產權制度發生了很大的變化，但有效率的所有權結構尚未成形，市場發育不完善。在交易費用過高、產權難以清晰界定的情況下，為增加社會福利，需要由國家從制度供給和制度需求兩個方面同時推進制度變遷，創造一種有效的制度安排，并加強法治，盡量發揮其在產權制度建設中的積極作用，限制其消極作用：一方面國家要為產權的運行提供一個有效的制度環境及運作規范。國家應該為產權的運作提供“游戲規則”，如制定資產評估、產權度量、產權交易法規、產權交易契約以及產權市場等法規；[8]另一方面加強法治，利用憲法和法律消除國家的消極作用，約束其政策行為。當前各經濟領域存在的政府部門亂收費、亂攤派的現象，經濟政策朝令夕改等都是因為政府行為沒有受到約束。因此，應利用憲法和法律來限制政府權力，約束其對經濟隨意干預的傾向。（二）國家經濟人目標的實現需要林改1.國家“經濟人”的目標--富民、興林農業、農村和農民問題始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題。如何解決農業、農村、農民問題直接影響到國民經濟的持續穩定健康發展。雖然以農村家庭聯產承包責任制為標志的農村經濟體制改革使我國農民收入有了一定程度的提高，但隨著體制效應釋放殆盡，農村經濟發展陷入徘徊，城鄉居民收入差別進一步加大，農村經濟發展有待新一輪的體制創新。另外，我國正處在發展經濟和保護環境雙重任務十分繁重的特殊歷史階段，一方面，經濟的發展和民生的改善加大了對生態環境和資源需求的壓力；另一方面，脆弱的生態環境難于繼續為經濟發展提供必需的生態承載能力。解決森林資源的貧瘠和日益嚴峻的生態環境問題是基于中國發展現實做出的必然選擇。因此，作為“經濟人”，為促進社會福利的增長，國家進一步深化制度改革其中的目標有：一是增加農民收入，即富民；二是改善生態與環境，以實現森林資源的可持續化，即興林。[8]2.集體林權制度改革有利于經濟人目標的實現2003年，黨中央、國務院頒發了《關于加快林業發展的決定》，雖然對集體林權制度改革作出了總體部署，但在集體林權制度改革歷程中卻暴露出了一系列的問題，比如產權殘缺、稅費過高、社會化服務體系不完善等，這不僅影響到集體林進一步的發展，而且還將動搖到整個經濟發展的大局，必須進一步深化集體林權制度改革。深化集體林權制度改革的實質就是使林業生產關系不斷適應生產力的發展，它不僅是林業內部生產關系的調整以及林業內部生產資料的重新分配，而且是整個農村改革領域的擴展和深化。集體林權制度改革的主戰場在農村，而農民是推進集體林發展的主力軍。進一步深化集體林權制度改革，將集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，將農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，讓農民獲得重要的生產資料，這必將進一步解放和發展農村生產力，有利于促進農民特別是山區農民脫貧致富。另外，通過實行集體林權制度改革，建立責權利明晰的林業經營制度，培育林業發展的市場主體，發揮市場在林業生產要素配置中的基礎性作用，一則有利于調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數量，提升森林質量，二則有利于發揮林業的生態、經濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業的多樣化需求，促進現代林業發展。可見，深化集體林權制度改革有助于國家“富民興林”目標的實現，按照國家理論，作為“經濟人”的它理所當然應為其制度變遷提供誘導因素，也就是說，在集體林權制度不完善的情況下，應進一步促進集體林權制度改革。在提供有效率的集體林權激勵制度建設上，政府至少可以做以下事情：(1)提供明晰、公正、安全的林權制度環境。明晰的林業產權是構建公正、安全林權制度的前提，但沒有公正、安全的制度環境，任何產權也失去價值，而且集體林權制度的安全、穩定及其延續性又是其產生激勵功能的前提；為減少交易費用，政府還應為集體林權制度改革提供規范的運作，如森林資產評估、林權流轉法規、林權交易契約以及林權市場的建立都需要國家制訂相應的法規。[10-11](2)加強法治建設，消除約束集體林發展的政策行為，并促進其外部環境建設。國家可以有意識地采取某些扶持手段，比如降低稅費，深化林業社會服務和融資平臺建設、加大對林業科學研究的投入和推廣等配套措施，通過改變林產品的相對價值，誘發集體林權制度的變遷。同時，加強規范林地保護、管理和合理利用等方面的法制建設，消除政府作為“經濟人”所帶來的消極因素。[12]簡而言之，為建立一個適應社會主義市場經濟要求，既能夠興林又能夠富民的林業經營體制（國家經濟人目標），集體林權制度改革就是要依法明晰產權、放活經營、規范流轉、減輕稅費，進一步解放和發展林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變。在集體林權制度不清晰，林權運作環境不規范的情況下，為實現“經濟人”目標必須林改。[8]四、結論在我國集體林業建設取得長足進步階段，隨著改革的不斷深入和市場經濟體制的不斷完善，集體林業山林歸屬不清、經營主體缺位、權責不明、利益分配不合理、經營機制不活、產權流轉不規范等深層次問題不斷涌現，制約著集體林業潛能的進一步挖掘。[8]深化集體林權改革是新時期林業發展的必然選擇。集體林權制度改革必須選擇一種產權清晰，并更具有激勵約束功能和效率更高的林權制度,來取代前一制度,以提高林業生產的經濟、生態效益,實現“農民得實惠”的利益分配格局。

本文作者：陳念東張春霞工作單位：閩江學院