建立和完善基層領導班子的調研報告

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建立和完善基層領導班子決策規則，是新形勢下強化對基層領導班子和領導干部權力運行制約和監督的重要舉措，是確保基層領導班子為民掌好權、用好權的有效手段，也是深化民主集中制原則、提高黨的執政能力、加強基層領導班子思想政治建設的重要內容。黨的十六大報告指出：“各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性。”因此如何通過建立和完善基層領導班子的決策規則，尤其是重大問題決策規則的建立，是推進決策科學化、民主化、制度化的重要課題。

一、基層領導班子決策存在的問題及原因分析

這些年來，我們在規范基層領導班子權力運作和科學決策方面做了一些探索。但從實際情況來看，仍存在著一些問題。一是職責不清。在部分鄉鎮，黨委和政府職責劃分不夠清楚，黨委會、書記辦公會、鄉鎮長辦公會等會議的議事范圍不明確，出現了一些應由集體討論決定的重大問題僅由書記辦公會議討論就做出決策，或者以黨政班子會代替黨委會等情況；同時個別地方對“重大問題”的界限不明確，如投資、工程、土地等項目資金審批和財、物支出的下限沒有明確規定，出現一些本應該由領導班子討論決策的事項卻由一把手說了算的情況，個別的還影響了班子團結和諧。二是程序不明。一些鄉鎮在對有關事項的決策，尤其是對重大問題的決策程序上，存在著不到位的地方。如以個人決定、傳閱會簽、個別征求意見等形式研究決策；一些鄉鎮在討論重大事項時不能做到會前進行充分醞釀和提前通知，上會材料沒有很好準備，導致缺席人員較多、與會人員不能進行充分思考討論等情況的發生；在會議進行過程中，個別主要領導靠感情用事、憑經驗辦事，將決策過程簡單化，沒有經過足夠時間討論就拍板決策；還有一些鄉鎮在重大問題決策時沒有按規定形成會議紀要，事后一旦出現問題權責不清。三是監督不力。由于沒有形成規范明晰和操作性強的議事制度，上級黨委對鄉鎮領導班子的決策缺乏有效的監督依據，因此很難形成有效的評價和監督；鄉鎮的民主決策情況沒有與民主生活會制度、干部考核制度有效掛鉤，個別基層領導因決策失誤出現問題也沒有得到及時的批評教育和糾正；一些單位對一些重大事項的決策沒有形成規范化的制度，如有的鄉鎮在工程招投標方面還沒有形成書面文件，因此容易出現個別領導拍腦袋決策、拍胸脯強令執行等問題。

產生上述問題的原因很多，諸如一些基層單位的黨政之間、正職和副職之間、決策和執行之間的權力關系不暢，一些單位的領導班子結構不盡合理，個別主要領導大局觀念不強、作風不民主、認知不協調等等。但從我們深入調研的情況來看，關鍵的因素還是在于基層領導班子決策制度不健全。因為制度問題具有根本性、全局性、穩定性、長期性，要實現決策的科學化民主化，不僅要增強決策主體的民主意識和科學精神，而且要建立起一套相關的制度包括實體性制度和程序性制度。而決策規則是單位領導班子對日常工作中各種事項進行正常決策的制度保證，一個好的領導班子決策制度，可以充分發揮領導者個體和群體的主觀能動作用；若決策規則不健全，則容易產生班子成員的職權不清，出現不恰當地加大某部分職責、權限，閑置或修改另一部分，破壞了整體的和諧性，使正常的領導班子決策活動失去了制度上的保證。這種情況如果不能及時加以解決，會使基層單位的領導班子之間產生矛盾，嚴重的還會滋生腐敗。

二、建立和完善基層領導班子決策規則的實踐

建立健全基層領導班子決策規則，是基層領導班子由過去的“封閉型”決策向“開放型”決策轉化，是實現決策的政治文明的必然要求，也是新形勢下不斷提高黨的領導水平和執政能力的必然要求。因此，建立和完善基層領導班子決策規則，勢在必行，也勢在先行。通過調研我們認識到，決策規劃作為規范權力運行和科學決策的依據，必須突出針對性，才能保證決策的科學合理。在幾易其稿、充分討論的基礎上，我們出臺了《建德市鄉鎮領導班子工作規則》，要求鄉鎮領導班子在作決定時必須做到“五個必須”。一是集體決策重大問題必須事先設定。基層單位必須按照事權議題、人事議題、財權議題、上級指示議題、其他重大議題等五個方面，事先設定須經集體決策的重大事項，以杜絕“大事當小事獨斷處理、小事當大事集體決策”現象的發生；相關表述必須具體明確，具有可操作性，如規定領導班子對列入“重大問題”的投資、工程、土地等項目和財、物支出的資金下限，必須有一個明確的金額，并報組織部備案，便于執行和監督檢查。二是對每類會議必須制定對應的《議事規則》。各鄉鎮都要從實際情況出發，制定與黨委會、黨委書記辦公會、人大主席團會議、鄉鎮長辦公會議和黨政班子聯席會議相對應的《議事規則》，具體列明會議職責、組織原則、會議召集和主持人、出席和列席會議人員范圍、須到會人數比例、決策形式、少數服從多數所需的決策通過比例等。三是集體決策必須遵循規定程序。基層領導班子對重大問題集體決策都必須按會前醞釀、提前通知、充分討論、逐項表決、作出決議、形成紀要等程序進行，每項程序都有具體、詳盡的規定。如規定研究決定重大問題的會議不得搞臨時動議，一次會議安排的議題不宜過多；召開決定重大問題的會議時，分管此項工作的領導成員必須到會；主要負責人應在聽取其他領導成員的意見后再表明自己的態度；因故未到會領導成員的意見，可用書面材料在會上表達，等等。四是集體決策必須形成會議紀要并公示結果。規定各項重大問題均須形成會議紀要，并按獨立序列實行年度編號；除特殊情況外，會議紀要應記錄重大事項的提議人及提議理由，每個議題的討論、表決情況及最后決定，形成決定的依據和理由，落實決定的責任人及實施監督的辦法等等；此外，還對會議紀要的上報與發放對象做出了明確的規定。五是集體決策違規行為必須嚴肅處理。在重大問題決策過程中有未經集體決策、未通過會議表決形成決定、未按要求提前通知、會議記錄不全、會議紀要未按規定抄送等行為的，均視為違規；一旦發現違規行為則對主要責任人寄發《告誡通知書》，并要求主要責任人在領導集體會議上自我批評；再次出現違規行為的則在全市范圍內給予通報批評，限期整改。市委組織部負責檢查各基層單位的執行情況并受理有關投訴，并按兩個《規則》進行相應處理。市紀委（監察局）負責加強對兩個《規則》的監督和檢查，對違反《規則》并產生嚴重后果的，按黨紀條規作出處理。

三、保證基層領導班子議事規則有效實施的幾點思考

從我市《鄉鎮領導班子工作規則》制訂和實施的實踐情況看，鄉鎮（街道）能夠按照《規則》的精神制訂本單位的領導班子決策制度，并且能夠較好地按照相關制度對重大事項進行決定；市委組織部也組織了幾次對基層單位《規則》執行情況的抽查，發現效果良好。從各單位執行情況來看，要保證基層領導班子能夠嚴格執行決策規則，應當在實施過程中做到“四個到位”。

一是責任落實到位。決策規則執行的好壞，主要取決于“一把手”。在決策規則的實施過程中，應始終強調主要領導為第一責任人，實行“一把手”負總責。要求“一把手”必須在議事和決策過程中起主導和組織作用，并把“一把手”執行議事規則情況作為年終班子考核的一項重要內容。凡因在執行決策重大事項議事規則工作中，主觀上嚴重失誤，帶來嚴重影響的，應作為干部調整和懲處的重要依據，以此推動決策規則落到實處。

二是跟蹤監督到位。決策規則的實施離不開有效的監督，在平時工作中應注重對決策規則進行全程的跟蹤監督。如可以對基層單位進行決策規則執行情況的專項督查，看決策程序是否刪減和遺漏、討論是否充分和民主、決策是否科學和公開等；也可以采取不提前告知、不定期抽查的方法對鄉鎮（街道）的決策情況加以督促；此外，還可以將決策規則的執行情況檢查與年終班子考核相結合、與《干部任用條例》執行情況檢查相結合、與黨風廉政建設責任制落實情況檢查相結合、與參加指導班子民主生活會相結合，以此豐富監督形式，拓寬監督領域，增強監督效果。

三是制度保證到位。在監督決策規則執行情況的同時，還應當結合實際制定與決策規則相配套的監督保障制度。如制定情況通報制度，定期將監督檢查結果在全市范圍內進行通報，對執行好的予以表揚，差的進行批評；制定考核評議制度，將決策規則實施情況作為班子考核民主評議的一項內容，結合平時檢查結果，一并作為評先選優的重要依據；制定信息反饋制度，鄉鎮（街道）領導班子要及時將重大事項決策結果和干部群眾的反映收集上報組織部門，作為組織部門發現問題、制定措施、指導工作的參考依據，對于發現問題隱瞞不報或漏報錯報導致決策失誤、造成重大損失的黨委（黨組），組織部門將追究有關人員的責任，發揮的制度的監督作用。

四是完善修訂到位。基層領導班子具體的決策規則，應隨著形勢和情況的變化不斷調整和完善，才能保證其實效性。因此，應當堅持邊實施邊總結、邊總結邊完善的原則，通過定期的修訂使決策規則更趨完善。我們在工作中要求基層單位結合組織部門檢查監督情況、結合保持共產黨員先進性教育活動征求到的意見，結合基層群眾反饋的意見情況，對決策規則進行認真比照和詳細論證，合理的、可行的予以保留，影響決策效果的予以改進或取消，并將其作為先進性教育長效機制的一項重要內容。基層單位通過修訂，不斷推進議事規則的科學和完善，為提高領導集體的科學決策水平提供了制度保證。