行政與行政訴訟法學范文

導語：如何才能寫好一篇行政與行政訴訟法學，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    一、教學方法在行政法與行政訴訟法教學中的價值

    方法,古代指量度方形的法則,《墨子·天志中》提到:“中吾矩者謂之方,不中吾矩者謂之不方,是以方與不方,皆可得而知之。此其故何?則方法明也。”現指為達到某種目的而采取的途徑、步驟、手段等。教學方法是指為了實現教學目的,完成教學任務,在教學過程中運用的方式與手段的總稱,既包括教師教的方法,又包括學生在教師指導下的學習方法,是教師教的方法和學生學的方法在教學活動中的融合以及有機統一,是教學活動中師生雙方行為體系。根據建構主義理論,知識不是通過教師傳授得到,而是學習者在一定的情境下,借助獲取知識的過程中其他人(包括教師和學習伙伴)的幫助,利用必要的學習資料,通過意義建構的方式而獲得。建構主義是提倡教師指導下的以學習者為中心的學習。也就是說,按照建構主義的理論,老師在這里不是傳統意義上的知識灌輸者,而是具有指導意義的幫助者,學生才是主動的建構者,并不是傳統意義上的被動接受者。按照高等教育學的普遍解釋,教學方法是“在教學活動中教師如何對學生施加影響,怎樣把列舉文化知識傳授給學生并培養學少分析能力、發展能力,形成一定道德品質和素養的具體的手段。”[1]因此,對法學本科教育而言,科學的教學方法的運用,對于提高教學效果和人才培養質量,意義特別重大。

    行政法與行政訴訟法是高校法學專業十四門核心課程中唯一一門集實體法與程序法于一體的專業課程,且其教學內容、相關概念、涉及的法律規范都非常的多,且不存在一部統一的法典,因此,相對于其他基礎課程而言,其教與學的難度均比較大。在國外法學院教學中,這種教學的困難也是普遍存在的,甚至有教授認為,“行政法始終是被認為是最為煩悶的課程,而學生也是對這門課程的目的是最為缺乏頭緒的”。[2]這些由學科本身的因素導致的困難都是非常難以克服的。因此,經驗豐富的教師一般都寄希望于尋求良好的教學方法來破解其中教與學的困境。正確的教學方法不僅能夠使教師達到特定的教學目標或完成預定的教學任務,而且可以促使學生有效地進行學習并且能夠較好地激發學生的學習積極性,引起學生的注意和興趣。

    二、行政法與行政訴訟法教學方法實施現狀

    (一)對于實踐教學的關注仍然不夠

    雖然各個學校在教學計劃中都安排了一定比例的實踐教學,但是,這種重視程度只停留在表面,實踐教學與理論教學的比重嚴重失調。比如,根據筆者所在校的法學本科培養方案,行政法與行政訴訟法的課時只有51課時,而實踐教學也僅僅6課時,有些實踐環節如果認真做,是需要花費大量的精力與心血的,但給老師的課時量卻很少,嚴重影響了教師的工作積極性;另一方面,從教師的實際工作來說,對實踐教學的關注也是不夠的,沒有認真研究不同實踐環節對學生能力培養的不同作用,經常流于形式;從學生來說,參與實踐教學的熱情不高,很多實踐環節都沒有認真去做,最后交一份報告了事。

    (二)教學方法單一,使用隨意,教學效果不佳

    就目前教學實踐而言,教師并沒有按照教學內容的需要而選擇,整合各種教學模式,教學方法單一,要么只用“講授法”一堂課從頭講到尾;要么從頭問到尾;要么一律采取討論式教學,追求課堂氣氛的熱烈。單一的教學方式的使用,使得課堂缺乏一種凝聚力,不僅不能使學生提高學習興趣,反而費時費力甚至不能很好地完成教學任務。另外,在教學當中,很多老師在使用教學方法的時候很隨意,并沒有考慮到主題或者教學目標的實現,僅僅只是為了體現多種教學方法的使用,這樣表現出來的教學方法的選擇可能并不適合這個主題或者就是一個形式,根本無法達到很好的教學效果。

    (三)學生主體地位不突出

    美國著名教育家大衛·愛爾坎德(David Elkind)教授曾通過大量的教改實踐提出:教學要以學生為主體,允許學生各抒己見,充分發揮學生的主觀能動性,讓學習成為學生的內在需要。傳統的被動的填鴨式教學方式脫離了學生生活實際,已不能滿足現實的法學教學的要求。由于種種原團,當今法學教學仍以教師講授為主,教師仍然是課堂的主宰者,學生的主體地位被忽視,沒有積極參與到教學當中,學習積極性和主動性無法發揮。

    三、行政法與行政訴訟法教學方法改革的思路

    (一)堅持的原則

    第一,教學方式多元化原則。應該擯棄過去那種單一的教學方法,應該說不論是哪一種教學法,都有其自身的優、缺點。就比如講授法,有利于教師在有限的時間內充分的闡述法律概念、法律規則,讓學生能夠收獲系統的知識,但是其屢遭詬病。其實質問題不在于這種方法自身,而是具體的操作運用是否恰當。

    第二,從實際出發原則。這個實際一方面是指任何新的教學方法的引進和使用都不能脫離實際,要做好新的教學方法與傳統的教學方法之間的銜接,而不是將其“一棍子打死”。另一方面教學方法的改革應當圍繞教學目標、教學內容以及教學環節的設置等方面,使之為其服務。

    (二)行政法與行政訴訟法教學方法的具體使用

    第一,講授式教學法。作為傳統教學方法,講授式教學方法主要以概念的講解、理論的灌輸和法律條文的闡釋為主,雖然這種填鴨式教學方法有一定的弊端,但在法學本科教育中,需要通過講授使學生掌握一個完整的法律知識體系。為了克服其弊端,需要在授課過程中按照教學目的的需要結合其他的教學方法,來調動學生的積極性,豐富課堂教學,以取得更好的教學效果。

    第二,討論式教學法。這種教學方法主要通過事先布置討論議題,讓學生組織材料,充分準備,發表自己的看法、見解,授課教師對討論過程中出現的各種觀點,應當及時進行總結和點評,這種教學方法的作用主要是通過討論拓展學生的思維,提高學生分析、解決問題的能力。作為主持人的教師在討論中應當盡量地喚起學生興趣、激發學生積極參與、鼓勵他們發表自己的意見,進而擴展學生的思維。討論的形式可以多樣化,可以分組討論也可以全班一起討論,但是要注意控制整個過程,比如學生跑題了就要將之引導回主題,或者在討論中出現了爭議比較大的觀點,教師要適時介入進行評析,對一些關鍵問題進行提示和引導,對于某些偏激的觀點,教師要正確引導,幫助學生得出結論。

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[3]江必新等.《新行政訴訟法修改條文理解與適用》.中國法制出版社.

[4]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會轉型中的司法角色.中國法學，2016.02.

[5]陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在社會轉型中的司法角色.中國法學，2016.02.

[6]宮凡舒.立案登記制下如何實現訴權保護與濫訴懲治之平衡.山東審判，2016.06.

[7]《解決“立案難”的關鍵性舉措――最高人民法院負責人就《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》答記者問_滾動_新聞_中國政府網》，http：///xinwen/2015-04/15/content_2846872.htm，中政府網.

篇3

關鍵詞：《行政訴訟法》修改；公民權益；法律修訂；司法解釋

作者簡介：湛中樂(1964―)，男，湖南汨羅人，北京大學法學院教授、博士生導師，教育部人文社科重點研究基地――北京大學憲法與行政法研究中心研究員，主要從事行政法學、行政訴訟法學研究。

中圖分類號：D925.3　文獻標識碼：A　文章編號：1001-4403(2012)01-0072-06　收稿日期：2011-11-10

一、行政訴訟法修改的原則與方向

《行政訴訟法》自1989年頒布和1990年實施以來，在推進“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法律體系、保障行政相對人合法權益方面取得了一定成就。隨著我國法制建設進程加快，社會經濟的不斷發展和各項改革的深入，現行的行政訴訟制度在實踐中也暴露出不少的問題。如何修改《行政訴訟法》，使新的《行政訴訟法》能夠真正起到有效保障公民權利的作用一直成為學者關注的主題。

行政訴訟法典的修訂是一個重大的現實課題和系統工程，要完成這個系統工程，首先就必須堅持公民合法權益保護優先的原則。現行《行政訴訟法》第1條開宗明義，宣示了《行政訴訟法》的三個目的，即保證人民法院正確、及時審理行政案件；保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監督行政機關依法行使行政職權。在該規定下，行政機關往往以“維護行政機關依法行使行政職權”為由對行政審判機關施加影響，從而弱化了《行政訴訟法》保障公民、法人、其他組織合法權益的目的。筆者認為，在我國，行政訴訟的根本目的在于“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，而“保證人民法院正確、及時審理行政案件”、“維護和監督行政機關依法行使行政職權”在目的中居于次要地位，是“保護公民、法人和其他組織的合法權益”這一根本目的實現的手段和途徑。本次《行政訴訟法》修改，應特別注重貫徹“公民合法權益保護”優先的原則，應當旗幟鮮明地將“保障公民權益”作為我國行政訴訟制度的根本目的。

其次，我們也要注重對國外先進制度的借鑒和移植。借鑒和移植國外的先進制度不僅是全球化和對外開放的要求，也是我們整個法治狀況不斷進步的助動力。每個國家依照各自的傳統制定自己制度與規范是適當的。但是傳統并非老一套的同義語，很多改進可以在別人已有的經驗中汲取源泉。二戰結束之后，各國行政訴訟制度發展的趨勢體現為“權利保護功能之強化、訴訟種類之增加、行政裁判權之擴大、行政裁判之司法化”等四個方面，。前三個方向至今仍可以作為我國《行政訴訟法》修改的努力方向；而且新近世界各國在這些方向上又取得了令人矚目的進展，我們更應該檢視這些進展在本土社會中的適用性，因事制宜地選擇合適的資源，推進我們自身的法制改革。

由此，現行《行政訴訟法》需要進一步的修改和完善，例如要大幅擴大受案范圍、進一步放寬原告資格、適度增加訴訟種類、采取更為靈活的判決方式、適當提高訴訟管轄的級別、簡化訴訟程序、采取更為嚴厲的裁判執行措施等，進一步與世界潮流良好對接而又不失自身的合宜性，并且致力于促進相對人權益保護之目的。

二、《行政訴訟法》修改的幾大主要內容

(一)大幅度擴大行政訴訟的受案范圍

第一，現行《行政訴訟法》以列舉的方式規定行政訴訟受案范圍不利于最大限度地保護相對人權益，因為對“具體行政行為”的列舉不可能窮盡，難免出現“掛一漏萬”的問題。第二，現行的受案范圍導致了權利保護的真空，在其他的法律、法規沒有規定可以提訟的情況下，憲法所保護的民主政治權利、受教育權等就難以通過行政訴訟得到有效的保護。第三，根據現在的受案標準，只有部分具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍，不利于保護公民、法人或其他組織的合法權益。

1989年《行政訴訟法》之所以采取列舉式的規定，乃是因為行政法實踐在當時剛剛開展，對于行政訴訟的受案范圍極難統一認識，深恐實踐者以不屬于受案范圍而加以推脫，因此重點列舉了數種亟待受保護的合法權益。時至今日，行政法的實踐已經日益展開，對于行政訴訟法的受案范圍，學界乃至實務界都在逐漸形成較為寬廣的認知，此即進一步擴展受案范圍之契機。德國《行政法院法》中規定的“公法爭議”(offentlich-rechtlichen Streitigkeiten)就能為我國行政訴訟范圍的抽象化提供很好的借鑒，其采取“概括界定＋特別排除”的方式，使得一切只要不被明確排除的公法爭議都可以進入到行政訴訟程序中來，大大保障了當事人獲得救濟的機會。

因此，筆者認為，在規定的方式上，首先，以概括式的規定說明行政訴訟的受案范圍，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。凡是屬于概括規定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免列舉難以窮盡并且標準不易統一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。其次，對于將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍內，可以采取逐步推進的方式，對于大量規范性文件層次的抽象行政行為，因其制定過程中一般缺乏外部參與，對行政相對人又產生重大影響，且待發展至具體行政行為的一步時相對人權益可能已遭受重大損失，應當先考慮將它們納入行政訴訟受案范圍中，再逐步推進到地方政府規章和部門規章等，以更及時地保護相對人的合法權益。

(二)進一步放寬行政訴訟原告資格

《行政訴訟法》有關原告資格共有三個方面的立法規定：一是《行政訴訟法》第2條關于行政訴權的規定；二是《行政訴訟法》第24條關于原告范圍的規定；三是《行政訴訟法》第37―41條關于、受理條件的規定。從多年來的行政訴訟制度實踐看，《行政訴訟法》關于原告資格的規定，存在一些突出的問題，主要表現為：行政訴訟原告的范圍狹窄，不利于保護公民、法人和其他組織的權益；未規定行政公益訴訟，不能有效地維護國家利益和社會公共利益。因此，《行政訴訟法》的修改應進一步放寬原告資格的認定標準，并增設公益訴訟。

1.原告資格進一步放寬

行政訴訟的原告資格范圍應當擴大，這不僅是大勢所趨，也是經由長期司法實踐后上升到立法層面的必然要求。綜合分析各國對原告資格標準的規定和發展趨勢，筆者認為將我國原告資格條件限定為須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當的。根據這一界定，行政訴訟的原告首先應當包括行政行為的相對人，提起行政訴訟的

事由既包括行政行為對相對人的權益直接造成侵害，也包括非直接造成侵害(即行政行為對行政相對人的權益帶來了不利影響)，同時應包括《若干問題的解釋》第12條規定的情形：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”同時，考慮到我們需要增設公益訴訟的情況，筆者建議在《行政訴訟法》中明確規定：“認為行政行為侵害其權益或對其造成不利影響的公民、法人或其他組織有權提起行政訴訟。但是，公益行政訴訟的原告資格不受上述規定的限制。”

2.增設公益訴訟制度

過去實踐中常常發生這樣的情形：行政機關在作出行政行為時可能對國家利益或社會公共利益造成損害，但并無直接、具體的相對人因為受到傷害而提起行政訴訟。那么針對此種情形，為了更好地保障國家利益和社會公共利益，就極有必要規定公益行政訴訟。由于檢察機關是憲法法律規定的法律監督機關，負有特定的監督職責，所以我們認為檢察機關應當是提起公益行政訴訟的主要主體，公民、法人或其他組織應是輔助主體，公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，應當以申請人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規定時間內或由于某些主客觀原因不提訟的，相關主體才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。考慮到公益訴訟涉及的問題比較復雜，在國外，它們也不是任何主體都能隨意提起的，例如在德國，原告權利受違法行政行為的侵害存在的唯一例外是協會之訴(Verbandsklage)，如果行政行為違法，并且某個獲得認可的協會之利益受到了侵害，協會可以作為主體。然而這種訴訟卻不是由其行政程序法或行政法院法所規定的，而是司法判例的產物，而且其保護的利益亦有限，例如在環境訴訟中，對于高速公路的建設，只能保護因隔離噪音而增加的支出，不能保護自然景觀。并且由于德國憲法第十九條清楚地界定了訴訟的主觀權利前提，對公益訴訟的發揮產生了很大的限制，純粹的客觀訴訟道路并不通暢。美國《聯邦行政程序法》等法律也沒有規定公益訴訟，而是由Abram Chayes等學者推動、由法院判例促生，至今仍未完全成熟的一種有爭議的訴訟類型。因此，我們在規定公益訴訟時需要慎重，也可以考慮由協會訴訟著手，由經過認可的團體或組織提起公益訴訟。同時，還有學者認為：“為了規范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應當與其團體章程或業務相關，并以行政行為涉及團體利益為前提，也是必要的。”這也是一種可取的建議。

(三)取消行政終局裁決

我國在世貿組織(WTO)加入議定書中承諾了“如初始上訴權需向行政機關提出，則在所有情況下應有選擇向司法機關對決定提出上訴的機會”。也就是說我國向WTO其他成員承諾了司法機關(人民法院)是司法審查的主體，并實行司法最終審查原則。我國在專利和商標等領域也曾有行政終局裁決的規定，但隨著“人世”前后我國《專利法》、《商標法》的多次修改，這種行政終局裁決的規定已相繼取消。隨著我國法治進程加快，一般的行政管理行為發生行政爭議由司法權進行最終裁決已是大勢所趨。目前我國《行政復議法》第三十條等部分規定中，行政機關仍有終局裁決權，這不符合我國對世界貿易組織所做的承諾，也不是保障公民合法權益的一種理性選擇。司法最終審查原則要求“在所有情況下”，都可以對行政行為向法院提訟，這要求對我國《行政訴訟法》的有關條款進行修改。建議在《行政訴訟法》原第3條中增加一款，即“行政相對人與行政機關之間的行政爭議，由人民法院行使最終裁判權”。這一規定能夠保證除法律明確規定的受案范圍一般例外情形，行政相對人與行政機關之間的行政爭議均應有機會受到司法審查，從而確保司法裁決的權威受到行政機關的尊重，更好地維護公民的合法權益。

(四)行政訴訟的類型化

我國現行行政訴訟的類型極為單調，行政訴訟的功能也因之無法得到全面發揮。基于此，必須對我國的行政訴訟實行類型化的處理。從大的分類講，可以將行政訴訟分為個人救濟訴訟和公法秩序訴訟兩類。筆者認為，個人救濟訴訟可以包括如下幾類：(1)撤銷訴訟，即行政相對人對違法損害其利益的具體行政行為，請求人民法院予以撤銷的行政訴訟。(2)課予義務訴訟，又稱為“應為行政處分訴訟”，是行政相對人請求人民法院命令行政主體作出具體行政行為，或應作出含有特定內容的具體行政行為的訴訟。(3)給付訴訟，又稱為“一般給付訴訟”，是請求法院命令行政主體作出具體行政行為以外的給付行為(通常為財產的給付或非公權力行為的非財產性給付行為)，而根據給付訴訟標的的不同則可以將其分為財產給付之訴和非財產給付之訴。(4)確認訴訟，即行政相對人請求人民法院確認處于爭議狀態的具體行政行為是否無效、違法以及行政法律關系是否存在的一種訴訟形式。(5)當事人訴訟，即有關確認或形成當事人之間法律關系的處分或裁決的訴訟，它是依法律的規定以該法律關系的一方當事人作為被告的訴訟以及有關公法上法律關系的訴訟。公法秩序訴訟則包括公益訴訟和機關訴訟兩類：公益訴訟是指為維護公益，應允許與自己權利無直接法律利害關系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟；機關訴訟是指行政主體之間因權限的存在或者行使而發生紛爭，由法院通過訴訟程序解決爭議的訴訟類型。在修改《行政訴訟法》時，立法者可以考慮確立幾類行政訴訟的專門判決方式，分別歸納與其類型相適應的判決結果和理由種類，更為清晰地保護當事人的合法權益。

(五)完善行政訴訟判決類型

我國現有的行政訴訟判決種類有維持、履行、變更、撤銷(包括撤銷后責令重作)、確認、賠償判決和駁回訴訟請求判決等。現行的行政判決種類與訴訟請求在一定程度上出現脫節，無法為當事人提供多元的救濟。因此，必須完善行政訴訟的判決類型。

第一，取消維持判決。現行的維持判決設計，削弱了行政訴訟在維護公民、法人或其他組織的合法權益方面的目的。因為行政訴訟本來是給公民、法人或其他組織提供的一個救濟渠道，公民、法人或其他組織對某個行政行為不服，提起行政訴訟的目的是要不服的行政行為。那么法院作為居中裁判者，在認為公民、法人或其他組織要求行政行為的理由不充分時，予以駁回就足夠了。維持判決不僅與“不告不理”的中立原則柑障，而且造成了司法權對行政權的僭越。

第二，拓寬變更判決的適用范圍。依據《行政訴訟法》第54條第1款第4項，變更判決的適用必須具備兩個前提：一是具體行政行為必須是行政處罰行為；第二是該行政處罰顯失公正，因明顯的不合理而違法。《行政訴訟法司法解釋》第55條規定：“人民法院審理行政案件不得加重對原告的處罰，但利害關系人同為原告的除外。人民法院審理行政案件不得對行政機關未予處罰的人

直接給予行政處罰。”旨在對法院變更處罰權加以限制。這主要是考慮到司法權與行政權的分，防止權力僭越。但是，隨著民主法治的發展，為進一步保障公民的合法權益，控制行政機關濫用自由裁量權，應適當逐步擴大變更判決的適用范圍。“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”在事實十分清楚，主要涉及法律適用時，由法院直接作出變更判決，可以減少當事人之間的訴累，提高訴訟效益。

第三，增設禁止令判決、中間判決及部分判決。(1)禁止令判決適用于禁止行政機關實施一定的行為，能夠對正在進行的違法行為起到阻止作用，彌補違法行為完成后適用撤銷判決等判決救濟的滯后。(2)中間判決是對訴訟程序進行中產生的獨立的爭點進行判決，并不是對訴訟標的本身下判斷，法院的終局判決受到中間判決約束。(3)部分判決是法院對訴訟標的的數項(其中一項或幾項已經達到可以裁判的程度)作出判決。中間判決及部分判決的增設是出于訴訟效率及便利的考慮，對先決問題或部分訴訟標的先行作出裁判。

(六)明確審查標準

鑒于現行《行政訴訟法》未對審查標準做出明確規定，導致法官的審查存在過大的自由裁量權。為了確保行政審判權的正確行使，正確處理行政權和司法權的關系，需要通過立法明確審查標準。一般而言，影響法院對行政案件的審查標準有三個因子：(1)訴訟請求的性質，即要區分法律問題和事實問題，對不同部分的訴訟請求采取不同程度的審查標準；(2)行政機關自由裁量權的大小，即根據行政機關自由裁量權從低度一中度一高度的變化，法院對其審查也應相應地適用嚴格、合理、尊重或明顯違法的不同標準；(3)訴訟類型，即在不同的訴訟類型中，法官享有不同的審判權，適用不同的審查標準。其結果是對事實結論分別采取合理性標準、明顯違法標準及完全審查標準，對法律適用原則上采取完全審查標準，對處理結果適用與事實結論同樣的標準。

但是，對于審查標準問題而言，考慮我國是以制定法為中心的國家，很難像美國那樣從司法判例中明確抽取出從嚴檢視原則(hard-lookdoctrine)到各種“尊重”(deterrence)的一系列審查標準，如欲仿照大陸法系國家不從立法上建立任何標準(從立法技術上看，立法實際上很難直接作出規定)，對于我國的具體情形而言，卻又可能失之寬泛。對此，我們應當在立法上作一個簡單的規定，至少給司法解釋留出一個設置和調整具體標準的空間。

(七)改革審級制度

《行政訴訟法》規定的管轄制度存在的問題主要體現為：(1)對于級別管轄而言，基層人民法院行使行政案件的初審管轄權，使得行政案件的初審管轄權級別過低，影響了行政審判權的公正行使，不利于行政訴訟立法目的的實現。(2)對于地域管轄而言，存在的主要問題就是原告就被告的規則增加了原告的訴訟成本，不方便原告進行訴訟；另一方面，受訴法院與被訴行政機關同處一地，行政審判不可避免地受到地方政府、人大、黨委的非法干預，使得法院受理和公正裁判行政案件面臨著較大的困難。

鑒于當前的行政訴訟管轄制度存在的問題，本文提出以下完善建議：(1)提高部分行政案件一審法院的級別，改為主要由中級人民法院審理以縣級以上人民政府為被告的第一審行政案件，僅保留基層人民法院對簡易行政案件的管轄權。同時，建議以國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級人民法院管轄。(2)擴大地域管轄中原告的選擇范圍，規定除不動產案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管轄權，賦予原告對管轄法院的選擇權。

(八)改革審理程序

行政案件不分復雜程度一律適用普通程序的做法，往往導致司法資源的浪費，無法給予當事人及時的救濟。為了給予行政相對人及時的救濟，節約司法成本，應當增設簡易程序，并建立調解和和解制度。

1.增設簡易程序

對于原被告之間的權利義務較明確、爭議較小的行政案件，采用獨任審判的簡易程序也可以滿足當事人追求公正的基本要求，同時可以降低司法成本、提高訴訟效率。因此，增設行政訴訟簡易程序極為必要。建議在《行政訴訟法》中明確規定：“基層人民法院審理下列一審行政案件，可以適用簡易程序：(1)訴訟標的額在1000元以下的行政案件；(2)用簡易程序作出的行政處罰、行政許可案件；(3)初步審查有可能在程序上駁回的案件；(4)事實認定無異議，僅對法律適用或程序有異議的案件；(5)不服行政機關違法要求履行義務的案件；(6)雙方當事人合意選擇并申請適用簡易程序的案件。”

2.建立行政訴訟和解、調解制度

行政訴訟源于行政爭議，行政訴訟的基本功能之一也是解決行政爭議。和解或調解是解決爭議的方式之一，且是基于當事人的同意與合意，符合訴訟經濟原則。現行《行政訴訟法》強調行政機關不得隨意放棄、變更公權力，排除了調解的結果出現。但在實踐中，不僅訴訟中雙方當事人經由和解而撤訴的情形大量存在，法院從中協調而實際上相當于調解的行為也占據很大一部分。如果硬性規定行政訴訟不得調解和和解，部分能夠通過調解化解的矛盾就無法解決，而且若失去調解、和解在化解糾紛時所特有的靈活性，那么很多本可良好解決的糾紛也難以得到妥善的處理結果。因此，未來我們在修訂《行政訴訟法》時可以明確規定：“人民法院審理行政案件，在雙方自愿、被告行政機關對訴訟標的享有自由裁量權、不損害國家、社會公共利益及第三人利益的情形下，可以適用調解。”而關于和解制度的部分，2008年最高人民法院在《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》作了非常有益的探索，可以完整地吸納到行政訴訟法的法律明文規定之中；尤其在明確規定行政訴訟適用調解可能存在外部壓力或現實不便的障礙下，和解制度就是一條在實踐中被證明、理論上也可行的通道。

(九)完善執行制度

行政訴訟中的執行分為三類：(1)訴訟期間對具體行政行為的執行；(2)對行政訴訟判決、裁定的執行；(3)非訴執行。對于第三類執行，由于《行政強制法》的出臺，法律已經在一定程度上作出了較為完整的規定；但對于前兩類措施，我們還需要進一步強化執行的保障。

第一，建議訴訟期間原則上停止所爭議行政行為的執行。根據《行政訴訟法》第44條，訴訟期間，以不停止具體行政行為的執行為原則，停止執行為例外。這是由現代國家行政管理的連續性和效率性所要求的。但是行政訴訟原告、被告之間的實際地位懸殊，不停止執行可能給原告帶來利益損害，給其造成難以彌補的損害。德國《行政程序法》就規定了停止執行為原則，不停止為例外。因此，建議在《行政訴訟法》中明確規定：“訴訟期間，停止所爭議行政行為的執行。但是法律、行政法規明確規定不停止執行的除外。”

第二，長期以來，行政判決、裁定的執行難

是一個非常棘手的問題。目前法律規定“罰款”和“向行政機關提出司法建議”等執行方式遠不能解決所有執行難問題。究其原因主要還是法院缺乏其應有的獨立性和權威性，被告敢于抗拒法院的裁判。為此，筆者建議從以下兩方面修改《行政訴訟法》，保障行政判決的執行效果：第一，提高執行法院的審級，所有行政案件的執行均交由高于被執行行政機關級別的法院執行。第二，拒不執行法院判決裁定構成犯罪的，應當追究行政首長的法律責任。這是因為，我國行政機關實行行政首長負責制，他應該對行政機關的全部行為負責任。這樣，將對事的監督和對人的監督結合起來，確保行政判決、裁定的順利執行。

三、《行政訴訟法》修改與司法解釋更新的配合問題

法律規定與司法解釋的配合，剛性基本框架和具體靈活調整的協力，一直是中國現代法制的重要特色。縱觀《行政訴訟法》出臺后20多年間的各個相關司法解釋，一般而言，都取得了較好的實踐效果。《行政訴訟法》的修訂，肯定要吸收司法解釋中的部分規定，既包括必然的改革方向，如受案范圍概括化、判決結果豐富化；也包括已經取得成功突破的實踐，如行政訴訟和解制度等。這樣一來，相關的司法解釋必然要作出調整。在《行政訴訟法》面臨修訂之時，立法與司法解釋的配合問題應當如何把握呢?

從大的原則上看，我們可以容易想到，立法往往規定原則性、綱領性的問題，而司法解釋則負責將相關概念和制度具體化。但實際上，就《行政訴訟法》而言，司法解釋已經創造了多項關鍵制度，甚至因時而動，合理變動了原先法律確定的框架(和解制度的確立就是最典型的一例)。實際上，這可以認為我國司法解釋并不是采取純然的“文本主義”(textualism)的立場，而已經走向了某種語境主義(contextualism)的路徑。

因此，在立法時，我們可以有意識地為司法解釋留下一些可以突破的余地，例如對于一時未能盡然具體化的規定，可以部分地采取兜底性的條款和較為抽象、靈活的標準，待日后由司法解釋加以充實；而對于必須剛性規定的內容，則在法律中予以進一步明確，例如擴展審查范圍、適度提高審級等，如果立法者認為這些制度十分關鍵，則不應再留下解釋變通的余地。立法規定與司法解釋的距離與配合可能性，始終是我們需要密切注意的修訂技術問題。

總之，《行政訴訟法》的修訂、行政訴訟制度的整體革新，是一項浩大而繁重的工程。現行行政訴訟制度很多內容需要改革，我們也需要有與時俱進、不斷革新行政訴訟法制的理想和信念，堅持加強公民合法權益保障的根本方向，同時也要注意到逐漸突破現實制約的合理進路，盡可能使行政訴訟制度的變革落到實處，收到最好的法治效果。

參考文獻

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[10]章志遠，現行行政訴訟法的修改勢在必行[J].政治與法律，2003，(3).

[11]李紅楓，行政訴訟管轄制度現狀及其對策[J].行政法學研究，2003，(1).

[12]莫于川，公民合法權益保護優先是行政訴訟立法的重要原則――關于修改我國(行政訴訟法)的若干建議[J].中國人民大學學報，2005，(5).

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論文摘要：行政訴訟的目的是行政訴訟法學理論的一個基礎性和前提性的問題。我國的行政訴訟制度的構建和運作應以監督行政機關依法行使行政職權和保護公民、法人和其他組織合法權益為目的，將前者作為直接目的，后者作為根本目的，在理論和實踐中突出權利救濟目的，同時兼顧由行政訴訟特殊性所決定的司法審查目的。

利益法學的代表人物耶林認為，“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機。”行政訴訟的目的屬于行政訴訟法學的基本問題。對于行政訴訟目的的研究不但可以為行政訴訟的制度建構提供一種基本理論，而且可以為行政審判實踐提供法律適用上的指導。研究行政訴訟的目的首先要了解行政訴訟的目的與價值、功能的關系。

一、國內外對行政訴訟目的研究情況

國外法學界對行政訴訟目的的界定：在英美法系國家，雖然英美法學者傾向于認為行政法的目的主要是控權論，但是司法審查的目的卻是權利保護論。因為“英美法系國家行政法模式是假定個人優先于社會的，而且在注重司法與行政分立的憲法理論指引下，司法審查的目的只能是救濟法，而不是監督法”。在大陸法系國家，德國和法國對目的的界定有所不同，在德國，“為公民提供無漏洞、有效的司法保護是德國行政訴訟的主要目的”；在法國，“行政訴訟的主要目的在于監督行政機關的活動，保證行政機關的活動符合法律”。

國內法學界關于行政訴訟的目的研究主要有五種觀點：（一）三重目的說。該說主張，行政訴訟目的包括三個方面：保證人民法院正確及時地審理行政案件；保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監督行政機關依法行使行政職權。（二）雙重目的說。該說主張，行政訴訟目的有保護公民、法人和其他組織的合法權益、保障行政機關依法行使行政職權兩個方面，且兩者是統一的。（三）監督說。該說主張，行政訴訟目的是監督行政機關依法行使行政職權，并認為，任何法律都有“保護”的目的，“監督”才能體現行政訴訟目的的特殊性。（四）依法行政說。該說主張，行政訴訟目的應當是行政訴訟制度的設計者和利用者共同的目的。從立法者的角度看，依法行政才能實現行政秩序；從法院的角度看，司法審查的根本目的在于保障和督促行政機關依法行政；從當事人的角度看，行政機關依法行政才能保障自身利益安全。（五）權益保護說。該說認為，行政訴訟目的具有唯一性，即保護公民、法人和其他組織的合法權益。

二、研究行政訴訟目的必須注意以下兩個問題

應松年教授認為，行政訴訟是指“獨立于或者相對獨立于行政機關的其他國家機關根據相對人的申請，運用國家審判權并依照司法程序審查行政行為合法性，從而解決行政爭議的制度。”

（一）必須對行政訴訟這一法律范疇進行界定

行政訴訟目的與行政訴訟法目的的差異在我國“行政訴訟”具有多種不同的內涵，從部門法的角度，行政訴訟被稱為行政訴訟法；從法學的角度，行政訴訟被冠以行政訴訟法學；在運作的層面，行政訴訟被詮釋為行政訴訟活動及其過程；在存在的層面，行政訴訟又被理解為行政訴訟制度。”

（二）必須理解兩對基本范疇的關系

1．行政訴訟的價值與目的關系。行政訴訟的價值與目的是兩個緊密聯系的范疇。行政訴訟的價值統率行政訴訟的目的，行政訴訟的價值導向在一定程度上影響著行政訴訟目的的選擇和建構。行政訴訟的目的必須符合行政訴訟的價值，不能與價值背道而馳。

2．行政訴訟的功能與目的關系。行政訴訟的功能與目的也是兩個相互聯系而又相互區別的范疇。行政訴訟的目的決定行政訴訟制度的建構，進而決定行政訴訟功能的發揮。行政訴訟的具有控權功能、平衡功能、保障人權功能和實現社會公正的功能，體現了行政訴訟的目的，并促進行政訴訟目的的實現。三、行政訴訟目的的內容

行政訴訟的目的，是指“從觀念形式表達的國家進行行政訴訟所要期望達到的目標，是統治者按照自己的需要和基于對行政訴訟及其對象固有屬性的認識預設的關于行政訴訟結果的理想模式。”

行政訴訟的司法審查目的體現了行政訴訟相區別于民事訴訟、刑事訴訟的特殊性。根據平衡論，現行行政法應該是平衡行政權與公民權的。

首先，從行政訴訟的提起來看，行政相對人認為行政機關侵犯自己合法權益時，依法行使訴權，請求法院對行政機關的行政行為進行合法性審查。因此行政訴訟的直接原因是行政機關的行政行為不為當事人所接受，當事人希望通過行政訴訟來撤銷或者變更行政行為。

其次，從行政訴訟的受案范圍來看，《行政訴訟法》第十二條明確規定，人民法院受理相對人對行政機關的行政行為不服提起的訴訟，受案范圍限定為具體行政行為，并且是可能違法的行政行為，可以看出訴訟的基準界定在行政行為。

第三，從行政訴訟的審查對象來看，行政訴訟中法院審查的是行政機關的行政行為，而不是行政機關與行政相對人之間發生的行政法律關系。由此可見，行政訴訟直接指向對行政機關的行政行為進行監督。

第四，從行政訴訟的判決種類來看，《行政訴訟法》第五十四條規定的維持、撤銷、履行和變更判決都是以行政行為為中心的，反映了司法對行政的監督。

第五，從行政法的理論基礎來看，根據平衡論，行政法應該對行政權力和公民權進行平衡，行政訴訟制度也屬于行政法的范疇，在行政執法過程中，行政機關與相對人的地位相比處于優勢，行政權有可能對公民權造成侵害，而行政訴訟制度可以對行政權力與公民權之間的關系進行平衡。

四、行政訴訟兩個目的之間的關系

行政訴訟的目的屬于行政訴訟法學的基本理論范疇，不但可以為行政訴訟的制度建構提供立法指導，而且可以為行政審判中的法律適用提供司法指導。

首先，司法審查目的與權益保護目的是密不可分的。“行政訴訟制度既是一種司法審查制度，也是一種權利救濟制度。”法院在對行政行為合法性審查后作出行政判決，對行政行為進行評價，并糾正違法行政行為。行政判決的種類包括維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決等，直接表明對行政機關行政行為的監督，但是行政行為的對象是公民、法人或其他組織，因此法院判決對行政行為的監督最終會作用于相對人，通過督促行政機關作出合法的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

其次，必須注意的是，兩者具有層次關系。行政訴訟作為司法審查制度，對行政機關作出的具體行政行為進行審查，這雖然是行政訴訟的目的之一，但是并不意味著把行政訴訟作為監督行政機關依法行使行政職權的唯一途徑，“對行政行為的監督，其實是全方位和多層次的，既有司法機關的審查，又有立法機關和行政機關的監督，此外還有社會輿論等的約束。

參考文獻：

[1]馬懷德．行政訴訟原理．法律出版社．2003年版．

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一、日本行政訴訟法修改的過程

日本現行的行政訴訟法（日語稱之為《行政事件訴訟法》）是在1962年制定的。之后不久，也出現了一些富有創造性的判例。行政法學界受到判例的影響而展開了該法的解釋論研究。然而，要將司法對行政的審查機能固定化，判例法還是不能充分地發揮其作用。行政法學界認識到解釋論所產生的影響力是有其界限的，之后立法論顯得更加有力。在1990年代，立法論的傾向更加強勁，并作出了修改綱要案。然而，這些種種修改的必要性只是以行政法學者為中心而得到提倡的，大約 40年間，日本的行政訴訟法并沒有實質的修改。[①]

1999年7月2日，日本成立了由13名委員構成的“司法制度改革審議會”。《司法制度改革審議會設置法》規定了該審議會的任務。為了實現國民相對容易地利用司法制度、國民對司法制度的參與、充實強化法曹的理想狀態及其機能而進行其他司法制度的改革與基盤的整備，審議會應就此所需的必要的基本政策而進行調查審議。[②]2001年6月12日，司法制度改革審議會向內閣提出了《司法制度改革審議會意見書》。在有關行政訴訟改革方面，它指出，需要對司法與行政的作用進行綜合的多角度的檢討。在有關這一問題具體的解決策略進行檢討中，需要確保事務的性質、司法制度改革的視點與行政改革的動向之間的整合性，這是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情報公開法、行政不服審查法等相關聯的法制之間的關系，以及與國家賠償法之間適當的分工。特別是，應該考慮到與充實行政委員會準司法機能之間的關系。畢竟，在考察司法對行政進行審查的理想狀態時，仔細吟味統治構造中行政以及司法的作用、機能及其界限、特別是三權之間的相互關系司法是不可欠缺的。從國民權利救濟的實效化的角度來看，基于對行政作用控制機能的理想狀態及其強化的謀略、行政過程整體的洞察，需要在“法的支配”的基本理念下，對司法與行政各自的作用進行綜合的多角度的檢討。政府應該盡快就包括重新認識行政訴訟法在內的對行政進行司法審查的理想狀態開始正式的檢討。[③]

根據2001年11 月16日公布的《司法制度改革推進法》的規定，在司法制度改革推進本部設立行政訴訟檢討會（主席：東亞大學鹽野宏教授）。從2002年2月18日起，行政訴訟檢討會經歷了27回的審議，于2004年1月6日了《重新認識行政訴訟制度的見解》。政府基于行政訴訟檢討會整理后的見解形成了行政訴訟法修改案，于3月2日向國會正式提出。國會眾議院、參議院先后審議，于6月2日通過，并作為法律第84號于6月9日公布。

二、日本行政訴訟法修改的要點

日本這一次行政訴訟法的修改，從整備更加有效地救濟國民權利利益的程序的觀點出發，對其行政訴訟法的內容作出了大致以下四個方面的修改。

（一）救濟范圍的擴大

1.撤銷訴訟原告資格的實質的擴大

原行政訴訟法第9條僅有一款規定，即撤銷訴訟只限于就請求撤銷該行政處理或裁決具有法律上利益的人（包括即使在行政處理或裁決的效果因期限已過及其他理由而失效后，仍具有通過撤銷行政處理或裁決而應予恢復的法律上的利益者可以提起訴訟）。判例上采用了法律上保護的利益標準而根據法條狹窄地解釋原告資格。 [④]學說上對此予以批判。

修改行政訴訟法時，增加了一項作為第9條的第二款。即“法院在判斷行政處理或裁決的相對人以外的人是否具備前款所規定的法律上的利益時，應該不僅僅考慮作為該行政處理或裁決根據的法令的字面意思，而要考慮該法令的宗旨和目的、以及該行政處理應該予以考慮的利益的內容和性質。在這一場合下，在考慮該法令的宗旨和目的時，可以參考與該法令具有共通目的的相關法令的宗旨和目的；在考慮該利益的內容和性質時，對于因為該行政處理或裁決違反作為其根據的法令而遭受侵害的利益，應該要斟酌其內容和性質以及侵害的樣態和程度”。

2.課予義務訴訟的法定化

原來作為無名抗告訴訟或者法定外抗告訴訟的課予義務訴訟這一次被法定化了，也就是說，在這次修改時將課予義務訴訟明確地列舉出來予以規定。這也在一定程度上拋棄了基于傳統的權力分立論而不容許課予義務訴訟的觀點，[⑤]確立了“法的支配”原則。將課予義務訴訟新設一款，作為第3條第第6款：“本法所稱的 ‘課予義務訴訟’，是指在下列情況下旨在請求法院命令行政廳[⑥]作出其行政處理或裁決的訴訟：（1）行政廳應該作出一定的行政處理而沒有作出時（除第（2）項情況外）；（2）基于法令的宗旨申請行政廳作出一定的行政處理或裁決或審查請求的場合下，該行政廳應該作出行政處理或裁決而沒有作出時。”

3.禁止訴訟的法定化

原來作為無名抗告訴訟或者法定外抗告訴訟的禁止訴訟這一次被法定化了，也就是說，在這次修改時將禁止訴訟明確地列舉出來予以規定。將禁止訴訟新設一款，作為第3條第7款：“本法所稱的‘禁止訴訟’，是指在行政廳不應作出一定的行政處理或裁決的場合下，旨在請求法院禁止行政廳作出該行政處理或裁決的訴訟。”

4.作為當事人訴訟一種類型的確認訴訟的明確化

原行政訴訟法第4條規定的是當事人訴訟，該條規定，當事人訴訟是指關于確認或形成當事人之間的法律關系的行政處理或裁決的訴訟，是關于以作為根據的法令規定其法律關系的一方當事人為被告以及公法上的法律關系的訴訟。修改時，在“以及”之后加上“公法上的法律關系的確認之訴”。這樣就將公法關系的確認之訴明確作為當事人訴訟的一種類型加以明確。

（二）審理的充實與促進

為了充實和促進行政訴訟的審理，這次修改特別新設了提出行政處理理由資料的制度，并將這一制度規定在第23條之后作為第23條之二：

“為了明了訴訟關系，法院認為有必要時，可以作出如下處理：（1）對作為被告的國家或者公共團體所屬的行政廳或者作為被告的行政廳，可以要求其提供所保存的有關行政處理或裁決的內容、作為行政處理根據的法令的條款、說明作為行政處理或裁決原因的事實以及其他行政處理或裁決的理由的資料（下一款規定的與審查請求有關的案件記錄除外）的一部分或全部。（2）委托前款中規定的行政廳之外的其他行政廳送交該行政廳保存的前款中規定的資料的一部分或者全部。

法院就行政處理的審查請求作出裁決之后，又提起撤銷訴訟的，可以作出如下處理：（1）對作為被告的國家或者公共團體所屬的行政廳或者作為被告的行政廳，可以要求其提供所保存的與該審查請求有關的資料的一部分或全部。（2）委托前款中規定的行政廳之外的其他行政廳送交該行政廳保存的前款中規定的資料的一部分或者全部。“

（三）為了更加容易地利用和理解行政訴訟而在構造方面所作的變革

1.抗告訴訟的適格被告從行政廳主義到行政主體主義的變更

原行政訴訟法中，撤銷訴訟的適格被告采取的是行政廳主義，也就是以作出行政處理或裁決的行政廳為被告；但是在作出行政處理或裁決后，該行政廳的權限被其他行政廳所繼承，則必須以此行政廳為被告；如果不存在前面所說的這些作為適格被告的行政廳，則撤銷訴訟必須以該行政處理或裁決的事務所屬的國家或公共團體為被告。在修改時，對此作出了調整。

第11條規定：“若作出行政處理或裁決的行政廳（有行政處理或裁決后，該行政廳的權限被其他行政廳承繼時，即該承繼的行政廳。以下同）屬于國家或公共團體時，提起撤銷訴訟必須按照下述訴的區分以各自規定者為被告：

（1）撤銷行政處理之訴，為作出行政處理的行政廳所屬的國家或公共團體；

（2）撤銷裁決之訴，為作出裁決的行政廳所屬的國家或公共團體。

作出行政處理或裁決的行政廳不屬于國家或公共團體時，提起撤銷訴訟必須以該行政廳為被告。

依前二款規定應當作為被告的國家或公共團體，以及依第2款規定應當作為被告的行政廳不存在時，提起撤銷訴訟必須以與該行政處理或裁決相關事務所屬的國家或公共團體為被告。“

2.抗告訴訟的管轄法院的擴大

以前，撤銷訴訟一般要向行政廳所在地的法院提起；有關不動產或者特定場所的行政處理或裁決的撤銷訴訟可以向該不動產或特定場所所在地法院提起，也可以向對行政處理或裁決做了有關處理的下級行政廳所在地法院提起。為了確保行政訴訟法院的專門性、有助于便利原告提起訴訟，修改時，將抗告訴訟的管轄法院予以擴大。第12條第1款修改之后規定：“撤銷訴訟由被告的普通審判籍所在地[⑦]的法院或作出行政處理或裁決的行政廳所在地的法院管轄。”修改之后在第11條中又增加了兩個條款。以國家或獨立行政法人或附表中的法人為被告的撤銷訴訟，也可以向原告的普通審判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起。向原告的普通審判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤銷訴訟，當基于事實或法律上的同一原因，與行政處理或裁決相關的抗告訴訟系屬于其他法院時，該特定管轄法院在考量當事人的住所或所在地、應當接受詢問的證人的住所、爭論點或證據的共同性等其他情事，認為適當時，可以依申請或依職權將訴訟的全部或一部移送到其他法院。

3.撤銷訴訟的起訴期間的延長

原行政訴訟法第14條規定的撤銷訴訟的起訴期間為自知道作出行政處理或裁決之日起3個月，而且該期間為不變期間。修改后的行政訴訟法第14條規定，撤銷訴訟，自知道有行政處理或裁決之日起經過6個月后不能提起，但有正當理由者除外；自行政處理或裁決之日起經過1年后不能提起，但有正當理由者除外。這些期間，在對行政處理或裁決能夠進行審查請求、或行政廳錯誤地教示能夠進行審查請求的情況下，當有審查請求時，有關行政處理或裁決的撤銷訴訟，就已提起的審查請求者而言，自知道有對審查請求的裁決之日起經過了6個月或自裁決之日起經過了1年，則不能提起，但有正當理由者除外。

4.教示制度的創設

為了給行政處理的相對人提供有關依據撤銷訴訟等解決行政爭議的適當的情報，充分保證相對人獲得權利救濟的機會，行政訴訟法吸收了《行政不服審查法》的經驗，在第46條中新設了教示制度。行政廳在作出可能被提起撤銷訴訟的行政處理或裁決時，對于該行政處理或裁決的相對人，必須以書面教示下列事項：（1）應作為與該行政處理或裁決相關的撤銷訴訟的被告者；（2）與該行政處理或裁決相關的撤銷訴訟的起訴期間；（3）法律規定就該行政處理不經過對審查請求的裁決就不能提起撤銷行政處理之訴時，該規定的意旨。法律規定針對行政處理的審查請求的裁決能夠提起撤銷訴訟的，行政廳作出該行政處理時，對該行政處理的相對人，必須以書面教示法律上的這一規定。行政廳在有關確認或形成當事人之間法律關系的行政處理或裁決中，根據法律規定，在作出能夠提起以該法律關系當事人一方為被告的訴訟的行政處理或裁決時，對于該行政處理或裁決的相對人，必須以書面教示下列事項：（1）應作為該訴訟的被告者；（2）該訴訟的起訴期間。但如果行政廳口頭作出該行政處理時，不受上述限制。

（四）臨時救濟制度的擴充

1.停止執行要件的緩和

與批判停止執行的要件過于嚴格相對應，為了使停止執行制度更易于被國民利用，行政訴訟法這一次修改中緩和了停止執行的要件，將其由“難以回復的損害”改為 “重大的損害”（第25條第2款）。也就是說，現在法院根據申請停止執行的要件包括撤銷訴訟已經提起，不停止執行將產生重大的損害而有必要予以停止。判斷是否產生重大的損害，修改后的行政訴訟法規定，要考慮損害恢復的困難程度、損害的性質和程度，以及行政處理的內容和性質（第25條第3款）。

2.臨時課與義務制度的創設

與課予義務訴訟法定化相伴隨，作為課予義務訴訟的臨時救濟制度，行政訴訟法創設了臨時課與義務制度，并作為行政訴訟法第37條之五的第一項。在已提起課予義務訴訟時，為避免由于不作出與課予義務訴訟相關的行政處理或裁決所產生的難以補償的損害，而有緊急處置的必要的，并且有涉及本案的理由時，法院根據申請，可臨時命令行政機關應作出行政處理或裁決。

3.臨時禁止制度的創設

與禁止之訴法定化相伴隨，作為禁止之訴的臨時救濟制度，行政訴訟法創設了臨時禁止制度，并作為行政訴訟法第37條之五的第二項。已提起禁止之訴時，為避免由于作出與禁止之訴相關的行政處理或裁決所產生的難以補償的損害，而有緊急處置必要的，并且有涉及本案件的理由時，法院根據申請，可臨時決定令行政機關不準作出該行政處理或裁決。

三、簡評日本行政訴訟法的修改

日本在四十多年之后對其行政訴訟法進行了一次比較大的實質性的修改，這是日本行政法學理論積淀和法院判例推動的結果，也是日本政治、經濟、文化發展的一個體現。

（一）修改的過程方面

日本修改行政訴訟法的過程是一個法律化的過程，它通過立法設置了相應的機構，制定立法推進整個的改革進程。而且，很重要的一點就是充分發揮了審議會的作用。沒有審議會的指明方向，沒有行政訴訟檢討會的多次研討，就不可能有最后修改成果的出爐。雖然其整個過程民眾參與似乎不足，但是，各方面的專家、學者的作用是充分發揮了，也正是這些專門性人才的作用才保證了修改在很大程度上的成功。以立法來推進改革、以審議會來保證修改的質量，這是值得我們借鑒的。

（二）修改的內容方面

在內容方面，無論是原告資格的擴大、臨時救濟制度的確立，還是訴訟構造的變化、教示制度的設立，等等，這次修改都體現了使國民的救濟制度實效化的目的，也體現方便國民利用司法制度的目的。雖然之后并不是不再有修改的空間，但這次修改無疑是對現實中諸多批判的良好回應。這些修改的內容一定程度上實現了行政訴訟保障相對人合法權益、控制行政權的目的，但在回應行政多樣性的現實方面、行政過程的復雜性方面以及行政與司法之間的關系方面等可能還需要在行政訴訟法制度架構上作進一步的調整。

參考文獻：

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[②]參見〖日〗佐藤幸治著：《日本國憲法與法的支配》，有婓閣2002年版，第298－299頁。

[③] 參見司法制度改革審議會：《司法制度審議會意見書——21世紀支配日本的司法制度》．

[④] 參見〖日〗鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社1999年版，第337－338頁。

[⑤] 參見〖日〗室井力主編，吳微譯：《日本現代行政法》，中國政法大學出版社1995年版，第262頁。

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[關鍵詞J行政訴訟目的;權利救濟說;行政法治維持說;劉紛解決說

一、從我國行政訴訟法的規定說起

行政訴訟的目的是設計和構建行政訴訟制度的基點。我國行政訴訟法第1條規定:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法c”

這一規定及由此衍生出的理解，近年來日益遭到學術界的批評。批評之一，就是此一觀點混淆了行政訴訟的目的與行政訴訟法的目的。行政訴訟法的目的雖然要在根本上服從行政訴訟的目的，但二者并不完全相同。行政訴訟法的目的是指“行政訴訟法立法者確定的，制定和實施行政訴訟法所要達到的目標和所要實現的任務。”〔’〕保障行政人民法院正確、及時審理行政案件，應為行政訴訟法的目的，而不是行政訴訟的目的。川另一種更為嚴厲的批評是，將維護行政機關行使職權作為行政訴訟的目的不能令人接受，認為其完全背離了行政訴訟的本質。[3]來自我國地區的學者亦指出，我國行政訴訟法維護行政機關依法行使行政職權的規定，實“為他國行政訴訟法所未見”閉。

追溯，維護行政機關行使職權之所以能寫人行政訴訟法作為行政訴訟的目的，與保護公民、法人或者其他組織合法權益相并列，根本上源于行政權的強大和配套制度的不完善。客觀來看，行政訴訟法制定之時，我國一些行政法制度不健全曾導致行政權運作不力，其突出表現是法律對行政行為的強制執行缺乏統一規定，致使某些行政機關的行政行為無法強制執行。基于此，行政機關在同意行政行為接受司法審查的同時，要求完善行政強制執行制度順理成章。受客觀因素制約，行政訴訟法以第66條這一簡約規定解決這一，雖迫不得已，但不失為一種現實選擇，第砧條的規定一定程度上彌補了行政訴訟配套制度不健全的缺憾。不過，以法制不健全，及不少行政部門普遍存在調查難、處理難、執行難等問題為由，川提出行政訴訟或人民法院的判決應維護行政權之行使，并藉此將維護行政機關行使職權納人行政訴訟目的，在折射出彼時行政權的強大和優越地位的同時，亦深刻反映了對行政訴訟目的誤解。

其時及行政訴訟法頒布后相當一段時期內，認為行政訴訟具有維護和保障行政權的目的的一個主要理由是，人民法院在審理行政案件時，對行政機關的合法決定應予維持，維持判決即是行政訴訟維護行政權目的的典型體現;同時，在公民、法人或者其他組織在法定期限內對行政機關所作出的具體行政行為，既不執行又不的，行政機關申請人民法院強制執行，人民法院應當予以支持。[6]然而，后者本身屬于行政強制執行范疇，并非行政訴訟制度的構成部分，其與行政訴訟具有維護行政職權并無內在關聯，以此作為行政訴訟有保護行政權的目的根本是錯誤的。本質上混淆了行政訴訟目的與行政訴訟作用的差異。

行政訴訟的目的與作用二者雖然關聯，但行政訴訟目的是指以觀念形式表達的國家進行行政訴訟所期望達到的目標，是國家基于對行政訴訟固有屬性的認識預先設計的關于行政訴訟結果的理想模式。這種目的的設定源于國家自覺的、有意識的對行政訴訟結果的價值評判和選擇，其構成具體訴訟活動的起點。而行政訴訟的作用指作為客觀存在的行政訴訟其具體的實踐活動對相關事項所產生的實際影響。二者區別主要是:第一，行政訴訟目的是國家設置行政訴訟制度的前提，帶有預先性，是國家對行政訴訟所導致的預期結果;而行政訴訟的作用是行政訴訟實際運作結果的表現。第二，行政訴訟目的的確定雖然帶有對行政訴訟固有屬性的考慮，但其確定本質仍是國家意志的反映，是國家對行政訴訟價值選擇的結果，帶有一定的主觀性和價值取向性;而行政訴訟作用屬客觀后果并不以任何人的意志為轉移，具有客觀性和中立性。第三，行政訴訟目的主要對國家而言，而行政訴訟作用的對象則具有多元性，包括行政機關、公民等對象。

二、行政訴訟目的諸說

，權利救濟說、行政法治維持說和糾紛解決說，構成了我國學者探討行政訴訟目的焦點。

在民事領域中，禁止自力救濟是民事糾紛解決的一項基本要求。行政管理不同于民事活動，它所具有的公共性和公益性，使得行政機關在法律上具有了自力救濟的權力。“在行政管理中，行政機關享有實現自己意志的全部特權，這既可以通過命令權的行使，將自己的單方面意志加之于相對人一方，為其設定義務，還可以通過處罰權的運用，對不服從命令、不執行行政機關意志的相對人給予懲戒制裁，更可以對負有法定義務而不履行的相對人依法采取強制執行手段，將自己的意志變為現實。”而公民、組織一般處于弱者的地位，不具有強迫管理者接受己方意見的能力。因此，消除此種不對等性，為相對方提供一個權利救濟的途徑和場所，是行政訴訟產生和存在的根本原因，也由此決定了行政訴訟目的的特殊性。“行政救濟主要是在行政作用給國民權益造成侵害或負擔的情況下，根據該國民的請求，通過一定機關防止和排除其侵害或負擔，以保護、救濟國民的權益。”

當然，法院并非是解決行政爭端的唯一場所。現實中，相當多的行政爭端事實上是由行政機關通過職權(非以協商或和解方式)加以解決的。由于行政為執法部門，法律所具有的公平分配現有資源以及調整各種利益沖突的功能，使行政也具有了以國家名義單方解決社會紛爭的功能。通過行政訴訟方式由法院解決行政爭端，除可以用運用正當的司法程序解決糾紛(包括行政爭端在內)保障公民的權利，“眾多形式的司法程序就是用于解決沖突糾紛的人類文明的答案‑r9,這一人們長期以來形成的共識予以解釋外，行政訴訟的存在還需要從民主，從為公民提供更充分、更公正的權利保護方面加以理解。雖然行政機關亦代表國家，但行政本身的積極主動性，尤其從更深層看其本身即為廣義上的行政爭端利害關系方，由行政機關解決行政爭端的公正性存在著一定的內在矛盾性。法官不直接分配人們之間的權利、義務，也不直接行使、等管理權，因而在社會中屬于一種中立的力量，法官遵從法律而不屈從政治因素作出裁判的可能性更大，“能夠‘冷靜地重新考慮’，從而可以表達出我們最基本的價值觀念”。因此，與民事訴訟相比，由法院通過行政訴訟方式解決行政爭端具有更豐富、更深層的意蘊。從民事訴訟制度的運作來看，由國家介人私人間的糾紛實現社會有序，與通過國家裁判保護公民權益之間存在著差異，會因關于訴訟受益者側重于國家或公民的區別，而產生民事訴訟糾紛解決說與權利救濟說的爭論。!”]但就行政訴訟產生而言，其首先在于為普通民眾提供一條對抗行政權力的司法途徑，由中立的司法機關解決公民與行政機關之間行政紛爭，給予公民以權利保護，而不單純是為了解決糾紛或爭端。或許說在行政訴訟中，糾紛解決與權利保護并行不悖，不存在單以糾紛解決為目的的行政訴訟制度。①[①在我國，少有將糾紛解決作為行政訴訟單一目的的觀點。但近年來受民辜訴訟目的中糾紛解決說觀點的影響，我國行政法學界亦有主張行政訴訟的目的是糾紛解決的明確觀點問世。請參見宋爐安(行}k訴訟程序目的論》，載劉攀等主編:(行政法學新理念》，中國方正出版社1999年版，第358一371頁。濟模式有可能走向形式主義。]

由于行政訴訟的審理對象多以行政機關己作出的行政行為為中心，法院對公民的權利保護是通過對行政行為合法性進行審查判斷，并撤銷違法行政行為得以實現的。在這一過程中，行政訴訟客觀上又具有糾正違法行政，保證行政機關適法正確性的功能和作用。因此，行政訴訟可被設定具有保證行政機關依法行政和監督行政權的目的。上述兩個目的雖然相伴相生，但二者在理念上的確存有差異，并由此對法官的權力、訴訟程序的運作造成重大影響。

權利救濟目的說在理念上以保護個人權利為重心，屬主觀訴訟的范疇。在此理念下，行政訴訟的程序設計和運作機制主要圍繞著當事人的權利損害與救濟展開。其具體表現為，行政行為被訴的前提必須是它對個人的權利已造成損害，決不會僅僅因其違法即具有可訴性。在此目的要求中，對當事人的資格常常有嚴格的限定，而決定資格的關鍵是當事人是否享有法定權利。與此同時，法院審理的焦點主要集中在下列問題之上:(1)當事人是否享有法定權利;(2)當事人的權利是否遭到侵害;(3)此侵害是否為行政行為所造成;(4)現行法律上給予此種侵害以何種救濟等。嚴格來說，在這一審理過程中，行政行為合法性問題并非審理的核心問題，而只是給予當事人救濟的輔助手段。極端的權利救濟模式有可能走向形式主義。

本質而言，監督行政和行政法治維護說的主要目的不在于保護當事人的權利，而在于促進良好行政和正當行政。此種訴訟目的當歸人客觀訴訟之理念。在此理念卜，訴訟要查明的關鍵問題不是當事人的權利或利益是否受到侵犯，而是行政行為是否存在違法。不過，與權利救濟日的模式相比，在此目的下，對當事人資格的要求要寬松許多。而法院的審理側重圍繞著行政行為合法與否進行。不可否認，維護行政法治，撤銷違法行政行為，最終可以實現保護公民權利之目的，但當事人是否享有法定權利、法定權利與行政行為之間的關聯性等問題不是審理的核心。

因此，權利救濟說與行政法治維護說之間雖有相當大的關聯性，但客觀來看，兩種目的模式所隱含的理念及其所進行的制度設i{可能有重大的差異。在不同目的要求下，不僅行政訴訟運作的出發點不同，而且司法權的運作空間也有差異。

三、多元目的的選擇

從立法和實務角度看，當今各國電很少以單一目的作為行政訴訟的最終目的，然而，不可否認，各國在對行政訴訟目的選擇上的側重點和傾向性并不完全相同。

從英美國家的傳統行政法模式來看，英美學者傾向于認定行政法的目的主要是控制行政權力:行政機關擁有作為所有者所享有的各種權力、威望和財力，行政機關與被管理者基本上是不平等的，行政法的目標就是要矯正這種不平等。〔”〕然而，值得注意的是，“控權論”在英美司法審查中并不表現為行政法治維持論，而恰恰是權利保護論。之所以如此，尚需從英美國家傳統行政法模式的基礎說起。英美國家的傳統行政法模式一直力圖協調政府權力與私人自之間的沖突，但其采用的方式是禁止政府對私人自由或財產的侵犯‘川。這種使政府服從法律的理念的基礎是個人主義和自由主義，其“出發點是假定個人優先于社會，特別是主張個人權利的首要性”，“把社會看作是個人為了實現本質上屬于個人的目的而建構起來的工具”[t5]。在此理念及注重司法與行政分立的憲法理論指引下，司法審查的目的只能被定位為“救濟法”而不是“監督法”。自20世紀中后期以來，隨著行政積極職能的擴張，英美國家傳統以消極防止公民個人權利不受行政侵犯的觀念已有重大轉變，行政法和司法審查的主要功能也已以側重保護私人權利，轉向促進行政良好運作、在法治之下為公民和社會謀求更大的福扯。

“德國的民主傳統相當薄弱，除在納粹時期外，法院一直發揮著重要的作用。此種作用在第二次世界大戰后的設立而更為強大。一個強大的司法機關被視為對抗不可靠政治之必需。”[’6〕鑒于德國行政優位的傳統背景及實踐，德國基本法的法治國家原則認為“在國家采取干涉公民權利的措施時保證提供法院司法保護”是公民的一項基本權利，“對個人提供法律保護是(德國)行政訴訟的最重要任務”[17，為公民提供無漏洞、有效的司法保護是德國行政訴訟的主要目的。由此，有效的法律保護原則成為德國構建整個行政訴訟領域的基礎。在德國人看來，“有效的法律保護要求對于受到指責的行政決定具有足夠的監督審查權”，并針對公民的不同訴訟請求，采用與行政行為形式相適應的訴訟方式。“要實現有效的法律保護必須使用不同的訴訟形式，通過這些形式公民的主體權利才能得到有效保護。”〔’‘]因此，德國的行政訴訟在給予公民有效的司法保護目的之下，事實上具有監督行政權的重要功能。

與英、美、德等國家不同，法國行政訴訟的主要目的在于監督行政機關的活動，保證行政機關的活動符合法律。[’們在法國，行政訴訟是制裁違法行政行為最主要的手段，行政訴訟是行政法治原則最主要的保障。[20]在法國的行政訴訟類型中，越權之訴是最重要、最主要的訴訟類別，而此種訴訟著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性，屬對事不對人的客觀訴訟，對資格要求寬松，費用低廉，法院的判決效力不以當事人為限，而發生對事的效果。但這不意味著法國行政訴訟不注重對公民權利的保護，越權之訴必須在當事人的利益受到侵害時才能提起，事實上具有保護當事人的權益的作用。與此同時，法國行政訴訟中同越權之訴并行的另一重要訴訟形式—完全管轄權之訴，即以保護當事人的主觀權利為核心。

四、我國行政訴訟目的之簡單評判

從我國行政訴訟法第1條的規定來看，監督行政權和保護公民權利均屬我國行政訴訟目的，二者并存。不過，從這一規定本身中似乎很難判斷出二者孰輕孰重。在筆者看來，雖然在立法中確定雙重目的并無問題，但以中國現階段行政法治和行政訴訟狀況，在制度設計上不區分兩種日的主次先后，將難以克服監督行政權和保護公民權利之間的內在緊張關系。

通過行政訴訟達到保障行政法治的目的，最終實現行政既不任意侵犯公民合法權益.又能積極、能動服務于社會的宗旨，是一項要求極高的法治理想，它需要具備諸多的條件，

特別是要求司法機關能在對行政有充分了解的基礎上，保持對行政有效的控制作用。這一有效控制不僅表現在控制領域和控制范圍要盡可能寬泛，而且表現在要求法院具備足夠的控制手段和控制能力;同時，它要求法院的監督能有持續性，因此在維持訴訟必要的結構恃性前提下，使資格具有足夠的開放性十分重要。從我國行政訴訟的制度設計來看，我國行政訴訟確有監督行政權的目的導向，從受案范圍的確定到審理對象及裁判形式，基本都是以行政行為的合法性而不是以當事人的權利為核心展開的。根據我國行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件以審查行政行為的合法性為中心，原則上不審理因該行政行為所產生的法律關系，審理的核心問題不是公民、組織權利主張是否成立，而是行政行為是合法。而我國行政訴訟法設定的維持判決、撤銷判決、變更判決和履行判決形式，明顯是我國行政訴訟以行政行為為中心確定判決形式的產物。但我國行政訴訟法所規定的狹窄的受案范圍和嚴格以權利侵害為基準的資格，以及對履行判決等判決形式嚴格適用和狹隘解釋卻恰恰又偏向的是權利救濟目標取向。權利救濟和監督行政權兩種目的沒能在制度設計上實現完好的結合，反而暴露出二者之間內在的緊張，造成了我國行政訴訟制度在現實運行中的不暢。

鑒于此情況及西方發達國家行政訴訟的成功經驗，我國行政訴訟在制度設計上應突出權利救濟目的，并適當吸收監督行政權的目的模式的優點，是較為現實的選擇。在此理念下，必須根據公民、法人或者其他的權利保護要求設計出不同的訴訟機制，對行政訴訟進行必要的類型化，擴大履行之訴和變更之訴的適用范圍和法院對當事人的救濟力度，凸顯行政訴訟的救濟目的;并適當拓寬行政訴訟受案范圍，擴大撤銷之訴中訴的利益范圍，放寬原告資格，以此增強行政訴訟推進行政法治功能。

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篇7

關鍵詞：行政訴訟費用訴訟成本國家承擔訴訟成本追償對等原則

一、引言

1982年《民事訴訟法（試行）》出臺，我國民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對應，根據《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規定，行政訴訟收費制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費辦法》①，使行政訴訟收費制度進一步具體化。

行政訴訟收費是指當事人進行行政訴訟活動，應當向人民法院交納和支付一定數額的費用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關系領域發生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區域為：從當事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費即當事人在該時間區段應向人民法院所交納的訴訟費用。根據1989年《人民法院訴訟收費辦法》第一章規定行政訴訟收費分為三類：1、行政訴訟案件受理費和其它訴訟費用；2、行政訴訟案件執行申請費和其它執行費用；3、非訴行政案件執行申請費和其它執行費用。顯然前述行政訴訟收費只包含《人民法院訴訟收收費辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費。實際上，行政訴訟案件執行是指行政訴訟終結后，依國家強制力將發生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內容和要求加以實現的活動；非訴訟行政案件執行是依國家強制力將沒有經過行政訴訟程序，但已發生效力的行政法律文書的內容和要求加以實現的活動。可見行政訴訟、行政訴訟案件執行、非訴行政案件執行，是三個不同的，有著質的區別，又相聯系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆。《人民法院訴訟收費辦法》第一章將上述三種收費統一稱為行政訴訟收費的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設立上述三種收費制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費辦法》為準，將上述三類收費統稱為行政訴訟收費(廣義)，而將第一類收費稱為行政訴訟收費(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費均指上述三種收費，即廣義上的行政訴訟收費。

在討論行政訴訟收費時，我們不能考究設立訴訟收費的必要性。概觀設立行政訴訟收費的原因，大抵有以下幾種：設立行政訴訟收費制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負擔。⒉有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權。⒊有利于行政機關行使職權，促進依法行政。⒋有利于體現當事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護國家的和經濟利益。但筆者認為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴重不符合客觀實際。

此外，我國行政訴訟收費的標準，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費模式，將案件分為財產案件與非財產案件。非財產案件按件征收，財產案件按財產的價值的一定比例征收，數額越大，費用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產案件與非財產案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關系中的客件，可分為：財產類客與非財產類客體。因此現行的行政訴訟收費制度須改革。

二、對行政訴訟收費制度質疑

現行的行政訴訟收費制度的主要依據是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費辦法》及其補充規定。從《人民法院訴訟收費辦法》規定來看，行政訴訟收費制度基本上是民事訴訟收費制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質上也有明顯區別，故現行的行政訴訟收費制度有幾點值得商榷。

(一)對行政訴訟收費制度設立原因的質疑。

1、實行行政訴訟收費制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。

有人認為人民法院審理行政案件是解決相對人與行政主體之間的行政爭議，這畢竟是一部份當事人自己的事情。把少數人花費的訴訟費用由國家包下來，增加了財政支出，從而間接加重了人民群眾負擔，顯然不合理。實行行政訴訟收費制度，則可以減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。

但一個不可忽視的客觀事實是──當作為原告的行政相對人為行政主體或作出具體行政作為的行政主體敗訴或部分敗訴時，并不會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。在我國人民法院，行政主體均不從事生產經營活動，屬非營利性機構，其經費都來源于國家財政撥款，其財產所有權歸屬國家。此時無論是當事人勝訴還是敗訴，還是部分勝訴或部分敗訴，其所承擔的訴訟費用也必然由國家財政支付。實行行政訴訟收費從表面上看，使人民法院在行政訴訟中損失的訴訟成本似乎得到了彌補，但實際上由于人民法院與行政主體的經費都來自于國家財政撥付，故行政訴訟成本的最終承擔者仍為國家。行政主體向人民法院所交納的訴訟費用，在國家財政內部，只不過由一帳戶轉移到另一個帳戶上面。同時，這筆訴訟成本也間接轉嫁到廣大人民群眾身上。

2、以防止濫用訴權，作為實行行政訴訟收費的理由，有限制公民的基本權利之嫌。

一些學者認為設立行政訴訟收費制度有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念，防止其濫用訴權。《民事訴訟法（試行）》與《行政訴訟法》均規定訴訟費用由敗訴一方承擔，雙方都有責任的由雙方分擔。這一規定具有一定的懲罰性質，可以對濫用訴訟權的行政相對人在經濟上課以一定的約束，這是其一；其二，收取行政訴訟費用還可以促使當事人慎重對待自己的訴權，從而預防糾紛，減少纏訴，防止訴累。但筆者認為，以此作為設立行政訴訟收費制度的理由，有限制公民的基本權利之嫌。

第一，我國《憲法》第41條規定，“公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，這也是我國實行行政訴訟制度，制定《行政訴訟法》的憲法依據之一。可見公民提起行政訴訟是其實現基本權利的一種形式。實行行政訴訟收費制度，在一定程度上限制了公民基本權利。第二，濫用訴權的標準不清，人民法院在判斷何為濫用訴權時主觀意向大，具有很強的伸縮性。俗話說“蒼蠅不叮無縫的蛋”。如果行政主體的具體行政行為無懈可擊，行政相對人也不會無事生非，將行政相對人對行政主體的具體行政行為不服或稍有不服而提起行政訴訟視為濫用訴權的話，恐有失《行政訴訟法》立法本意。事實上，是否實行行政訴訟法收費制度與濫用訴權是兩碼事。對某些有錢人來講，行政訴訟是否收費，其仍都可以濫用訴權。第三，提起行政訴訟本來就是公民享有的一項基本權利，也是一個國家法治文明的體現。以收取訴訟費用作為行政訴訟的前提條件，很可能導致某些人因無法交納或暫時無法交納行政訴訟費用，而使自己的合法權益得不到法院的保護，從而對作出侵犯其權益的具體行政行為的行政主體“敢怒不敢言”，有冤無處申的尷尬局面。那種認為老百姓是刁民的“防民”思想應當向“為民”觀念轉變。

3、實行行政訴訟收費制度與體現當事人在行政訴訟中法律地位平等沒有必然的聯系。

有人認為設立行政訴訟收費制度，收取訴訟費用，反映了當事人在行政訴訟中法律地位是平等的。因為在具體行政行為中，雙方當事人的實體地位是不同的。一方為擁有行政管理權的行政主體，另一方是被行政主體管理的相對人，雙方屬于行政隸屬關系。雙方的權利義務不對等，這樣雙方在實體法律關系中，是處于法律地位不平等的雙方當事人。因而在行政訴訟中實行平等的行政訴訟費用原則，顯得更為重要。這樣充分體現了我國法律面前人人平等的思想以及保護公民法人和組織的合法權益的立法性質。

然而當事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交納訴訟費為標準，而以雙方在行政訴訟中所享有的權利和承擔的義務是否平等為標準。行政訴訟收費的主要目的是為了彌補國家訴訟成本的損失。那種認為實行行政訴訟收費制度，能改變當事人在訴前不對等的法律地位，體現了法律面前人人平等的觀點。筆者認為有失偏頗。以此作為設立行政訴訟收費制度的理由實在是牽強附會。

4、實行行政訴訟收費制度并不一定會使行政主體依法行使職權促進依法行政。

收取行政訴訟費用能促使行政主體依法行使職權，促進依法行政，一個重要理由是：通過對行政主體課以經濟上的約束，以達到依法行政的目的。這實際上是混淆了一個概念，即行政主體財產所有權究竟歸國家還是歸該行政主體。如果說行政主體財產歸該行政主體所有的話，還有可能夠體現行政訴訟收費的懲罰性，促進行政機關行使職權。如行政主體財產屬國家的話，則受到損失的仍舊是國家，即所謂“崽用爺錢不心疼”，因而未必能促進行政主體依法行政職權，依法行政。

5、實行行政訴訟收費制度，有利于維護國家的與經濟利益，是對國家原則的一個誤解。

在世界上，一些國家也實行行政訴訟收費制度。隨著我國對外開放的發展進程的加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多。如我國不實行行政訴訟收費制度，則有損于國家與經濟利益。這體現了一個國家的尊嚴，因而一些人認為在我國實行行政訴訟收費制度不僅需要，而且必要。

筆者認為國家是一個國家固有的權利，是國家最重要的屬性，表現為對國內最高權和對外獨立權。對外國的一些做法，應當批判地接受。因為是否實行行政訴訟收費制度是一個國家份內的事情，是一個國家對內最高權的表現。不能說一個沒有實行行政訴訟收費制度的國家就有損于國家。在涉外行政訴訟中我們可以根據對等原則來維護國家與經濟利益。

(二)對現行行政訴訟收費制度的法律依據和征收標準的合理性質疑。

退一步講，既便上述理由成立，但現行的行政訴訟收費制度也值得商榷。

1、現行《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據失效，其合法性值得懷疑。

現行的《人民法院訴訟收費辦法》是依據1982年的《民事訴訟法(試行)》而制定的。由于該法已經失效。故1989年《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據也隨之失效，從而使《人民法院訴訟收費辦法》的根基得到了根本性動搖。皮之不存，毛將焉附，該《辦法》的合法性很得推敲。在《行政訴訟法》實施11年和《民事訴訟法》實施10年的今年，《人民法院訴訟收費辦法》仍濤聲依舊，不能不說是一種人為的遺憾。

2、現行《人民法院訴訟收費辦法》所確的行政訴訟費用征收標準不合理。

《人民法院訴訟收費辦法》將行政訴訟收費與民事訴訟收費合二為一，在費用征收上兩者可互相通用。行政訴訟收費和民事訴訟收費一樣將案件分為非財產案件與財產案件。非財產案件按件征收；財產案件④，以其所涉金額與價款按比例征收。非財產案件的行政訴訟費用按件征收倒不難理解，但財產案件按比例征收則有點過份附會于民事訴訟收費制度。第一，所有行政訴訟案件所爭議的標的是具體行政行為的合法性，而非財產問題。行政案件所涉財產的金額或價款只是具體行政行為所導致的后果，而不是行政訴訟案件所爭議問題的本身。因此不能將行政案件當財產案件看待；第二，行政主體有時作出的具體行政行為是難以估價或者是金額與價額巨大的，如大片森林、國土、水體、灘涂、珍稀文物等。這些案件如以金額或價款的比例來計算征收行政訴訟費用，其巨額費用無論是相對人還是行政主體都難以承受，特別是行政主體作為國家部門并不是經營性或營利性單位，其單位行政行為的財產也不歸其所有。該筆巨額費用的最終承擔者仍舊是國家財政，顯然這種行政訴訟收費不合理，仍只不過是巨額的行政訴訟費用在國家財政內部由一個帳戶轉移到另一個帳戶。訴訟成本仍間接地轉歸廣大人民群眾承擔。因而我國的行政訴訟收費制度帶有很大的民事訴訟收費性質。行政訴訟收費制度沒有體現，行政訴訟維護社會公共利益等公權利的自身特點。

三、改革行政訴訟收費制度初探。

由于我國現行的《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據已失效。訴訟收費行政、民事不分的辦法已不適應現代市場經濟的發展。改革行政訴訟收費制度迫在眉睫。如何改革行政訴訟收費制度，筆者曾作如下探討。

(一)建立訴訟成本國家承擔制。

行政訴訟必竟不象民事訴訟那樣解決的是平等主體民事權利和民事義務之爭，它所要解決的是行政主體的具體行政行為是否合法，行政法律關系上的權利或義務如何落實的問題，因而在行政訴訟中必有一方是代表國家行使行政權的行政主體。換言之即國家為行政權利、義務的終極享有者或承擔者。相對人提起行政訴訟的目的起因是因為其認為行政主體的具體行政行為存在法律上的缺陷，是其作為國家的主人參政的一種形式，因而在行政訴訟中產生行政訴訟費用應當由國家承擔，實行行政訴訟成本國家承擔制度。其次，作為行政訴訟和行政訴訟案件或非訴行政案件的執行的客體所依據的法律源于行政法，而行政法屬公法領域，維護的是整個國家的公共利益公共秩序等公權利，公法的混亂將會造成整個法律體系的混亂的。故行政法的公法性質也決定行政訴訟收費不宜象民事訴訟那樣，實行訴訟成本按過錯原則由當事人承擔。（建立行政公訴制度是實行訴訟成本國家承擔的一個比較好的方式，可以與相對人行政自訴方式一同構成我的行政訴訟提起方式）。第三，人民法院作審判機關對行政主體的具體行政行為進行監督，是其職責所在，即國家機關對國家機關監督，是國家機關內部的事務，訴訟成本理由國家財政支付。如由當事人承擔，則不盡合理。只有實行訴訟成本國家承擔才能扭轉這一不合理體制。

(二)建立行政訴訟成本追償制度。

行政訴訟成本追償是指在行政訴訟，行政訴訟或非訴行政案件執行過程中，所發生的訴訟成本損失，國家有權向有關責任人員要求予以賠償。它包括國家對原告、被告、第三人的行政訴訟成本的追償。從當事人是否為行政主體為標準。行政訴訟成本追償可分為對非行政主體的訴訟成本追償，和對行政主體訴訟成本的追償。在對非行政主體行政訴訟成本追償中，訴訟成本由非行政主體承擔，在對行政主體的訴訟成本追償中，則將責任落實到有關直接責任人承擔。這樣才能夠真正減少國家財政開支，減輕廣大人民群眾的負擔。

(三)建立濫用訴權懲罰制度。

提起行政訴訟是公民、法人、其它組織的一項基本權利，但權利不能濫用。為此在行政訴訟中有必要建立濫用訴權懲罰制度。在建立濫用訴權懲罰制度上，可以參考以下因素：一是對濫用訴權的界定。界定時應當考慮到行政主體的具體行政行為是否存在法律上的缺陷，原告提起行政訴訟的目的是否出于維權的正當需要。行政案件本身導致金額、價款的有無大小不能作為判定濫用訴權的標準。濫用權訴的具體表現形式應當以法律的形式規定下來，不宜給予人民法院較大的主觀隨意性。二是對濫用訴權者給以一定的制裁。追究其相應的民事責任，行政責任，造成國家財產損失巨大的，可以追究刑事責任。

(四)對于涉外行政訴訟，實行對等原則。

隨著我國對外開放發展進程和我國加入WTO的步伐加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多，是否實行行政訴訟收費制度各國做法不一。對此類行政訴訟，如機械地堅持訴訟成本國家承擔，則可能有損我國與經濟利益。因而從平等的原則出發，在實行行政訴訟成本國家承擔的同時引入對等原則，這樣既維護了國家，又避免了國家經濟利益的損失。在實行對等原則中應當考慮以下兩個因素：一是訴訟成本的核定；二是該外國對中國公民、法人、其它組織實行行政訴訟權利的限制程度。

注：

①1982年的《人民法院訴訟收費辦法》為試行辦法；

②含法律法規授權組織，下同。

③此處指的是一般情況，因為人民法院訴訟費的免除是有限的，且程序繁索；

④嚴格地講為行為后果涉及財產權的行政案件。

參考資料：

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2、《行政法與行政訴訟法》，姜明安主編，北京大學出版社高等教育出版社出版，1999年10月第一版。

3、《行政訴訟法釋論》，黃杰主編，中國人民公安大學出版社1989年6月第一版。

4、《行政訴訟法講座》，黃杰主編，中國人公安大學出版社1989年6第一版。

5、《行政法學》，羅豪才主編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

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7、《國際法》，端木正主編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

8、《憲法學》，魏定仁主編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

9、《法學基礎理論》，沈宗靈主編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

10、《依法治國與法律體系建構學術研討會綜術》──《法學研究》第二十二卷第五期。

11、《民事訴訟法(試行)》。

12、《行政訴訟法》。

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[關鍵詞] 行政訴訟原告資格制度：完善

【中圖分類號】 D925.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）07-092-1

隨著行政審判領域的不斷拓寬，新型案件不斷出現，誰有資格能夠引發法院對行政行為的司法審查，即誰享有原告資格，是行政訴訟急需解決的問題。

一、行政訴訟原告資格的概念

任何訴訟均存在原告資格問題。我國行政訴訟法并未對原告資格的概念作出明確規定，學術界存在不同的觀點。主要觀點有“行政訴訟原告資格是指公民、法人或其他組織就行政爭議具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。

二、我國行政訴訟原告資格現行規定的不足

任何訴訟中，都存在原告資格問題，區別只是是否予以特別強調以及問題表現是否突出。我國的行政訴訟法及其司法解釋雖然對原告主體資格進行了相關的規定，但有以下不足：

（一）主體范圍規定不全面

“公民” 所包括的范圍過于狹窄，排除了外國人和無國籍人，具有不周延性，明顯不合理。享有行政公益訴訟原告資格的相關主體的缺位。公益訴訟是指為了維護公共利益而進行的訴訟。與公共利益無直接利害關系的人很難獲得行政訴訟原告資格。隨著社會的發展，政府的公共管理職能加強，為了維護社會公共利益，我們應當建構行政公益訴訟制度，而該制度建立的首要問題就是確定享有原告資格的主體，對此，法律沒有相應規定。

（二）原告資格的標準不明確

《行政訴訟法》頒布以后，在較長的時期里，人們普遍將是否具有行政訴訟的原告資格同是否為具體行政行為的直接相對人聯系起來。隨后，《若干解釋》的相關規定被學界和實務界認為是確定了原告資格的“法律上的利害關系” 標準，擴展了可以成為原告的主體范圍。但是，由于“法律上的利害關系” 屬于高度不確定的法律概念，導致我國行政訴訟原告資格拓展的方向并不明朗。法律上利害關系"標準并不能界定所有情形下的原告資格問題。

三、對我國行政訴訟原告資格的界定及完善

著名行政法學者伯納德?施瓦茨曾說：“行政法的任何方面都沒有有關原告資格的法律方面變化迅速。”行政訴訟原告資格直接影響到相對人一方的訴權，影響其合法權益保護的寬窄，因而需慎重對待。完善并界定我國行政訴訟原告資格的標準主要可從以下幾個方面入手：

（一）完善行政訴訟原告的主體范圍

1.將“公民” 改為“自然人”；

2.確認無直接利害關系人提起行政公益訴訟的原告資格；

3.明確法人范圍可包含行政機關。

（二）將特別權力要求引入原告資格的判斷

將特別權力要求這一理論引入是否具有“法律上的利害關系”的判斷上來。特別權力要求來源于英國法，亦稱特殊的利益要求，即以利益衡量作為是否具備行政訴訟原告資格判斷標準。簡單來說，即人向法院提起行政訴訟時，你所主張的受到影響的權利應當不同一般人所享的權利，即行政行為對人權利的產生特別的影響，該影響不同于他人，具有特別性。依照該標準，在幾類特殊原告資格判斷標準上，只有以特別權利受到侵害為由提訟，方能具有原告資格，法院才能予以受理。

（三）減少對可訴“行政行為”的限制

我國行政訴訟法直接將抽象行政行為排除在受案范圍之外。從國外的情況看，大多數發達國家目前都存在法院審查政府抽象行政行為的立法和實踐。由于抽象行政行為具有的反復適用性，比具體行政行為更具有破壞力和危險性，因此必須要防止公權力的濫用對私權利造成的損害。因而違法不當的抽象行政行為所造成的損害可能使相對人遭受損害，應被納入行政訴訟受案范圍。

（四）擴展“合法權益”的內容

“合法權益”被限定在人身權、財產權的范圍內。至于其他權利，只有在法律法規明確規定可訴時，才被納入“合法權益”的范圍，“合法權益”的范圍事實上比較窄，這導致原告資格受到很大局限。應借鑒國外把“合法權益”的含義擴展到“權利”和“利益”，從而擴大原告資格范圍的角度，即所有涉及到人身、財產方面利益的權利如：勞動權、社會保障權、教育權等都應包括在內。建議立法應將憲法和法律賦予公民的所有涉及到人身、財產方面利益的權利納入行政訴訟的保護范圍，以實現人權的司法保障。

參考文獻：

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[5]林莉紅.法社會學視野下的中國公益訴訟哈爾濱[J].學習與探索，2008，（1）.

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關鍵詞：行政訴訟； 相對集中管轄； 法理分析

中圖分類號：DF74

文獻標識碼：A文章編號：

16721101（2014）01002204

收稿日期：2013-10-28

作者簡介：曹（1983-），男，安徽亳州人，淮南市中級人民法院法官，法律碩士，研究方向：訴訟法學。

①（2013）3號《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，要求在部分中級人民法院轄區內開展行政案件相對集中管轄試點工作。試點中級人民法院要根據本轄區具體情況，確定2至3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件。從2013年6月20日開始實施行政案件的相對集中管轄.

Legal analysis of the relative concentration of administrative litigation

CAO Hong-jun1，Wang Ying2

（1.Intermediate People’s Court of Huainan， Anhui Province， Huainan， Anhui 232001， China；2.China Merchants Bank of Hefei， Hefei 232001，China）

Abstract：The relative concentration of administrative litigation is the product of the innovation of our country judicial practice in recent years， which objectively exists in administrative litigation. The practice proves that its existence helps achieve the organic unity of “political effects， legal effects， social effects”. In view of this new system in the judicial system， this paper makes a theoretical analysis from the three aspects othe system value， justice value and procedure value， in order to point out the theoretical value of this system and to provide theoretical material for legislation.

Key words：administrative litigation； relative concentration of jurisdiction； legal analysis

行政訴訟相對集中管轄，就是通過上級人民法院指定的方式，將部分基層法院一審行政案件的管轄權交由其他基層人民法院集中管轄以實現最大化合理配置司法資源一種司法制度。這是最高人民法院根據現行《行政訴訟法》規定，結合司法實踐的現實需要對管轄制度的變通。從理論上講這種制度在某種程度上是有悖于《行政訴訟法》中有關區域管轄原則相應規定的，但它是合法且客觀存在的，是我國司法實踐創新的產物。在我國司法實踐中主要做法：一是指定轄區某一個法院行使集中管轄案件；另一種方式為上級法院逐案指定的方式。浙江省麗水市中級人民法院經過3年試點“行政訴訟相對集中指定管轄制度”，實踐證明改革取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。在此基礎上安徽省高級人民法院依據最高人民法院2013（3）號文件①指定安徽淮南市中級人民法院作為安徽省唯一一個“行政訴訟相對集中管轄法院”進行試點，全國其他省份也紛紛選擇一些城市進行試點。可見，行政訴訟相對集中管轄在我國已經不是一種司法理論的對象物，而是一種司法實踐的客觀存在。

對于成文法國家而言，任何司法制度或司法行為的解析都必須以成文法條為基礎和前提，然后結合法學理論、法律價值、立法目的以及道德規范進一步尋求法律意義上解析的正當性、合理性。因此若要對行政訴訟相對集中管轄這一具體的、試點改革的司法活動進行法理分析，一個基本前提必須在現行《行政訴訟法》框架內，結合社會司法現實的需要，深入分析相對集中管轄這一司法制度的合理性新因素和新內涵，達到遵守現行法律制度這一靜態狀態下，探求這一制度潛在的動態活力。基于此，筆者在遵守現行《行政訴訟法》條文前提下，以行政訴訟權利本位為價值目標，以司法正義為終極追求，充分發揮司法能動性，綜合把握法律規范在行政主體、行政相對人、法院等多重法律關系中的整體性，繼而分析把行政訴訟制度設計、司法運用和程序保障等有機統一起來，探究行政訴訟相對集中管轄理論和司法價值所在。

一、行政訴訟相對集中管轄的制度價值分析

法律規范具有客觀性和主觀性特征，同時具有價值宣告功能，行政訴訟法律規范也不例外。因此，作為法律規范具有“道德與法律”、“正義與實用”這樣的對偶性因素。行政訴訟法律價值亦是人們通過司法實踐認識并有實踐本身來詮釋的關系范疇和過程范疇。正如德國考夫曼先生在《法律哲學》一書中所描述的那樣“正義以及還有正確的法是作為法律發現程序的產物來被理解的”。我國《行政訴訟法》第1條規定體現出《行政訴訟法》把“保護公民、法人和其他組織的合法權益”作為首要價值。另外行政訴訟被告特定以及舉證責任倒置原則均體現出該法第1條訴訟價值。《行政訴訟法》第1條是統領性的條文，起著立法目的解釋的作用，所有條文的司法實踐效果都要為實現第1條立法價值而接受檢驗，但是，在行政訴訟司法實踐中卻事與愿違。這從行政訴訟司法實踐中非正常的高撤訴率和原告敗訴率是可以看出的。浙江省高院課題組在調研文章中寫到“

根據統計資料顯示，從2000年至2004年，全國行政案件一審判決撤銷、變更被告具體行政行為以及被告履行法定職責的案件總數分別為 16 568件、15 785件、13 637件、12 629件、14 624件，與同期結案總數相比，一審原告方勝訴率分別為 19.69%、17.88%、16.05%、14.34%、15.86%，五年中原告方勝訴率均低于20%。自《行政訴訟法》實施至2004年的15年中，全國行政訴訟一審案件的撤訴率平均為 41.25%。2000年至2004年行政訴訟一審案件的撤訴率分別為37.83%、33.34%、30.67%、31.59%、30.64%，但與同期全國一審民事案

件的撤訴率19.92%、20.09%、19.97%、20.7%、

21.65%相比，仍要高出10%左右。” [2]45浙江省高院課題組調查研究問卷顯示：針對當前行政審判中存在的主要問題是什么？設計了四個答案分別為“黨政機關的干預”、“法官業務水平跟不上形勢要求”、“當事人雙方實力相差懸殊”、“行政與司法的關系過于密切”，不同主體回答所占的比例為：審判人員答案比例依次為45.8%，34.7%，17.8%，11.8%。而行政訴訟的原告以及與行政訴訟聯系密切的人員，回答問題的比例次序為49.4%，27.6%，28.7%，37.2%。可見，與行政訴訟有關的人員與審判人員都認為行政訴訟審判中最突出的問題是外部干預，而調研的數據也支持了這種看法[2]44。

行政訴訟司法實踐的現實不禁讓人思考：如何能使行政司法行為有序的實現《行政訴訟法》第1條立法目的，并讓行政訴訟司法實踐受到法律立法目的的指引和控制成為擺在廣大行政訴訟法官面前的現實性命題，在面對“史上最牛公函”重慶市涪陵區法院收到涪陵區李渡園區管委會所謂的“史上最牛公函”，具體內容為：“一審（法院）不應采信（西南大學司法鑒定所的）錯誤鑒定結論，應做出駁回原告訴訟請求的判決……如果一審法院不采信我們的意見，而一意孤行或者基于其他原因，硬要依據上述錯誤鑒定結論作出判決……將會造成原告纏訴或者上訪，并且不利于處理另外三戶養殖戶的訴訟。我們想，這也是一二審法院都不希望發生的后果！”。，老百姓不愿告官，不敢告官，法院不能常態的獨立公正審理時，廣大法律人不得不正視和反思我國現行的行政司法體制，正如馬懷德教授在《行政訴訟原理》一書中所寫“行政訴訟法立法目的不能被有效地實現以及法律不被正確的實施，最大原因在于行政訴訟體制的制約和限制”[3]。基于此，我們不得不按照常人的思考邏輯對《行政訴訟法》法律目的性規定進行反思：“面對實踐難題，在行政訴訟審判中，法院如何規避行政權的鋒芒，使原告和被告在一個公正、客觀、平等的平臺上進行充分的抗衡”；不得不思考在遵守《行政訴訟法》現有規定的前提下，如何合法和合理的處理“司法與行政”、“權利與權力”關系進行試探性實踐。浙江臺州中院和麗水中院改革經驗給了我們創新答案即“用制度保障立法目的的實現”。被行政訴訟實踐“逼”出來的“臺州經驗”驅使迷失立法目的的司法行為向法律價值進行正當地回歸。臺州中院和麗水中院司法實踐經驗的“蝴蝶效應”“蝴蝶效應”理論是氣象學家洛倫茲 1963 年提出來的，其大意是一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動幾下翅膀，可能兩周后在美國德克薩斯引起一場龍卷風。蝴蝶效應說明，一個壞的微小的機制，如果不加以及時地引導、調節，會給社會帶來非常大的危害；一個好的微小的機制，只要正確指引，經過一段時間的努力，將會產生轟動效應，或稱為“革命”。也將呈現。在當代中國司法體制背景下，我們在司法改革和制度創新的過程中，如果一味的模仿國外建立專門的行政法院或者提高審級的完全集中管轄模式都不太現實，因為要么是司法成本過高要么是體制障礙，而試點中的行政訴訟相對管轄制度卻能夠在不觸動現行司法體制也無需重構審判組織的情況下，以很小的成本和代價實現靜悄悄的革命，進而有效地改變了當前司法困境，并且從制度上保證《行政訴訟法》立法目的的實現。

二、行政訴訟相對集中管轄的司法價值分析

我國《行政訴訟法》第17條規定了行政訴訟案件一審法院管轄的一般原則（原告就被告）。但我們知道行政訴訟司法實踐和法律原理啟示我們：無論立法機構制定的法律是多么的完美，其一般性規定都不可能囊括人們生活的全部社會事例。正如英國著名法學家哈特在《法律的概念》一書中所寫的：“對法律的解讀首先應在遵守規則一般意思和規則權威的前提下研究法律精神，同時要兼顧法律規范中處于邊緣地位、不能也不容忽視的一些‘空缺結果’。因為法律規范若想擁有靈活性和適應性必須有這樣一些‘空缺結果’，它可以賦予法官充分發揮主觀能動性、創造性，填補法律的空缺結構，他們根據案件具體情況在原被告份量不等的利益之間作出公平、公正的平衡[4]134。行政訴訟實踐中受理難、審理難、執行難、以及非常態的高撤訴率和原告敗訴率使行政訴訟“原告就被告”的管轄原則需要“空缺結果”來彌補，表明現行《行政訴訟法》一般性管轄原則在實現其立法目的方面遇到了困難。

事實上，哈特所指的這種"空缺結果"體現在我國《行政訴訟法》第22條和第23條規定中。第22條規定了上級人民法院有權指定下級法院因特殊原因不能行使管轄權的案件。第23條規定了上級法院可以提審下級法院管轄的第一審行政案件，也可以將自己管轄的第一審行政案件移交下級法院審判。第22條和第23條規定賦予了規范以活力與變通力，不會使法律規范變得混亂并喪失權威。正如哈特指出的那樣：“法必須主要地（但不能絕對地）指向多類人、多類行為、事物或情況；法對廣泛社會領域的成功運作取決于把個別行為、事物和情況認定為法所作的一般分類的實例，這樣一種廣泛擴散的能力”[4]124。浙江臺州和麗水中院的法官們通過司法實踐，能動地把司法實踐中的復雜情況和行政訴訟法律規范巧妙地靈活地結合起來，進而真正發揮了法律規范的基礎性作用，最終實現立法目的。

可見，我國《行政訴訟法》第22條和第23條立法規定為行政訴訟司法實踐中調整案件審判管轄權提供了立法依據，最高法院《關于行政案件管轄若干問題的規定》更是針對第22條和第23條的立法條文作了進一步細化解釋，確認行政訴訟可以指定異地管轄。那么本文討論的相對集中管轄可以說是指定異地管轄的一種特殊表現形式，完全符合最高法院司法解釋規定的要求。由此可見"行政訴訟相對集中管轄制度"是由我國的特殊行政訴訟司法實踐原因引起的管轄權指定，目的是實現司法的公正、獨立，進而使人民法院能真正意義上行使管轄權，它的出現是因為行政權干涉、影響、壓制司法權的現實導致的。最高人民法院法（2013）3號《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》使浙江臺州中院和麗水中院的“個別試點行為”演變為“普遍性”。我國的行政訴訟法中雖然沒有明確規定行政訴訟相對管轄制度，但是滲透著這一制度的因子，因為相對集中管轄實質上是一種指定管轄。由此分析可知，通過建立行政訴訟相對管轄制度對司法來說有著現實的指導價值，在司法實踐中是可行的也是必要的。2013年7日1日，淮南市第一起相對集中管轄行政案件（馬某訴淮南市公安局某區分局治安管理行政處罰案）在淮南市田家庵區法院立案受理，標志著安徽省行政案件相對集中管轄試點工作正式運轉，其司法價值意義更具深遠。

三、行政訴訟相對集中管轄的程序價值分析

人民法院審判案件應以公平正義為實質追求，集中表現在認定事實清楚準確，適用法律正確，程序公正合法，訴訟程序民主，充分保障當事人及參與人的辯論權等合法權益方面，最終體現在訴訟結果的客觀公正。實現司法正義就應當以人們能夠看得見的方式得到實現。可見，程序正義和實體正義都是司法正義的內容，程序正義是實體正義的重要保障。公民對個體權利公正的理性感受，是來源于國家在給予權利正義保護的理念評價。一般而言只要公民權利正當行使，國家就會給予正義保護，公民個人就會感受到社會的公正，對社會充分正義的信心。作為社會主體的主觀評價而言，如果人們依照法律做了相同的行為會得出同樣的結果，人們就會切身感受到司法的公正，感受到社會充滿正義，反之就會對社會因缺乏公平正義而失去信心。事實上，司法判決結果的公正更是作為社會是否公正的主要標準，而對于判決結果的公正是如何得出的，即結果公正產生的過程往往受到忽視，這也正是我國長期以來司法實踐中重實質正義輕程序正義的弊病。從以往司法實踐看，所謂結果的實質正義會因為評價主體認知能力的差異以及受到主觀期望和對司法結果之間差距程度的影響，相同的判決結果體現的公正感會因人而異。因此，程序正義對于司法實體公正的保障直觀重要。在當前我國行政訴訟領域，法院受各方面因素的影響難以保證結果公正的背景下，程序公正的意義顯得更為重要，更是受到行政相對人的熱切渴盼。

回避程序是確保司法公正的基本前提，各國立法均把回避原則作為一般性原則在立法中予以規定。我國《行政訴訟法》第47條規定了回避制度，即授予當事人基于合理理由認為可能影響公正審判的審判人員予以回避的權利。但這種僅針對"審判人員的回避的制度設計"對我國行政訴訟特殊被告（行政主體）而言并不是實質意義上的回避。"原告就被告"管轄制度的設計不禁讓人質問：“對于審理本地同級政府或者是上級政府案件的法院是否也應當回避？如果不回避，則法院是否能公正客觀的審理此類特殊被告的案件？”。長期以來，立案難、審判難、執行難等行政訴訟司法實踐的現實困難問題，從根本原因來講是法院缺少獨立審判的條件所致。可見，現行管轄制度無法有效排除政府對行政審判的干預，對于一個在人事和物質方面都依賴于本地同級政府的法院來講，人們也無法相信其能公正的對具體行政行為進行司法審查。因此，從制度設計層面疏遠行政權與司法權之間的密切聯系，是能夠保障司法的公正審判的。我國地方法院司法實踐證明行政訴訟相對集中管轄制度改革能夠較好的解決立案難、審判難、執行難問題，能夠提高行政審判的公信力。浙江省麗水市中級法院調研顯示：“施行行政訴訟集中管轄制度后行政機關被判決敗訴的案件數量明顯增多。2008年麗水市行政訴訟行政機關敗訴率為26.9%。2008年和2009年分別集中指定管轄的56件案件中，行政機關敗訴率分別約為35.7%、17.9%。麗水中院在對集中管轄制度的調研總結會上聽到更多的是各基層法院的院長對集中管轄制度的“肯定”，如審判壓力極大地減輕，行政機關不方便“協調”、訴訟壓力大大增加，行政的相對人對法院信任度和公信力顯著提高等等[5]。因此，在現階段我國行政訴訟審判中，對于行政機關這一特殊被告主體情況而言，審判機關整體回避能更好地保證審判活動的公正與獨立，進而實現保障程序性和實體性公正的目的。例如，美國的司法審查制度、英國的司法權與行政權的疏遠制度等等，這些制度的目的都是追求通過建立一個具有公正性的審判機構，進而保證司法法能夠排除行政權干擾以使審判可以獲得最大程度的公正。

對于行政訴訟審判中的現實難題，長期以來，我國行政訴訟法理論界和實務界都呼吁對現行制度進行改革，從新設計出一種具有公正性、排除行政權干擾的行政訴訟制度。最高人民法院法（2013）3號《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》中試行的“行政案件相對集中管轄”正是對現實呼聲的回應。“行政案件相對集中管轄”是被司法實踐所證明了的相對有效的整體回避審判制度，它智慧的火花來源于基層一線司法人員的理論和審判實踐創新，是被司法現實“逼”出來的司法審判制度，在試點地區取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。這一制度將為實現《行政訴訟法》第1條的立法目的，實現司法權和行政權的良性互動，有效發揮行政訴訟的司法審查功能，提高行政審判的公信力，使行政訴訟呈現“原告放心、法官安心、律師專心和被告上心”的良好局面終將發揮其應有的司法功能。

參考文獻：

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[3]馬懷德.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2004：105.

篇10

關鍵詞：行政；抽象行為；可訴性

目前，我國抽象行政行為的可訴性范圍比較窄，這可以充分反映出我國行政權比較強，我國司法權相對來說比較薄弱。所以，為了平衡我國司法和行政權利的分工，需建立行政權與司法權相互結合的機制，以完善我國社會主義法律制度的建設。具體的做法是對行政訴訟法進行修訂，將抽象行政行為納入到行政訴訟法的可訴訟范圍之內并建立對抽象行政行為的有效監督機制以彌補我國司法監督機制的缺陷與不足。

1 我國抽象行政行為不可訴性存在的不足

1.1 合法權益難以得到真正的保護

我國抽象行政行為的不可訴性使得我國實際享有了司法豁免權，法院沒有權利否定違法的抽象行政行為。這樣就會助長行政機關的肆意性，甚至行政機關，，或者為了某一群體或者是個人的利益制定出損害我國大眾利益的的行政決定、命令等文件，而法院卻沒權利對這些抽象行政行為提起的訴訟，從而使我國處于弱勢地位的行政相對人合法權益難以得到保護，這樣不僅不利于我國相對人合法權益，也不符合我國依法治國的方針、戰略要求。

1.2 法院不能有效行使監督權利

我國行政訴訟法規范了具體行政行為的可訴性，法院可以按照行政訴訟法的規定對不合理、違法、過當等具體的行政行為進行糾偏，從司法上對行政機關進行監督。但是對于一些抽象的行政行為司法機關卻不能行使司法的監督權利。抽象行政行為是行政機關對行政相對人做出具體行政行為的依據，而違法的抽象行政行為會導致行政機關還會針對不同的行政相對人做出同樣違法的具體行政行為。顯而易見，一個違法、不合理的抽象行政行為的負面影響遠遠大于一個具體的行政行為，其危害性更深。對于行政訴訟法的修改只有在基于對現實因素以及理論知識的研究上，才能有效推動我國抽象行為可訴性的穩定性、專業性以及高效率的發展方法。如果法院不能對于地方政府出臺的政府行政文件的合法性進行審查，這樣不能從根本上消除我國錯誤的具體行政行為產生的根源，從而直接導致我國司法進行監督權利不能充分發揮出真正作用。

1.3 違反了我國司法最終解決問題的法治原則

在一個法治比較完善的國家，司法權是非常神圣的，行政權在不具備憲法上的行政時，必須要接受司法的最終審查與處理。司法高于行政已經成為我國法治國家的一項重要原則。但是對于我國現行的行政訴訟制度明顯達不到現代法治的原則。

1.4 對社會秩序以及政府公信力造成一定的影響

我國《行政訴訟法》將抽象行為排除在受案范圍之外的做法，這樣不僅與國際發展的趨勢不相吻合，而且在實際的工作中還會帶來一系列的弊端。首先，抽象行政行為是針對不特定管理對象實施的制定法規、規章和有普遍約束力的決定、命令等行政規則的行為，其行為的對象的不特定性、行為的約束力導致了一個錯誤的抽象行為會損害不特定的利益主體，如果錯誤的抽象行為不予及時的糾正，極有可能引起群眾性事件并對正常的司法秩序造成巨大的沖擊；其次，抽象行政行為不可訴性會嚴重損害行政機關的公信力。抽象行政行為制定的主體、范圍等性質決定了抽象行政行為數量大，與人們的日常生活息息相關，這就使得錯誤的抽象行為現實地侵害的相對人的合法權益具有廣泛性和嚴重性的特征。而隨著法治觀念的不斷深入人心，人們的維權意識、民主意識日益提高，對于錯誤的抽象行政救濟途徑的不暢，將會激烈地碰撞人們的法治意識，這將在一定程度上損害了政府在人民群眾中的公信力。

2 對我國抽象行政行為實行司法審查的建議

我國行政機關制定并具有約束力的規范性文件的抽象行政行為納入審查的范圍之內是非常有必要的，那么使行政訴訟權逐漸完善，并賦予法院對抽象行政行為的審查權就顯得非常重要。具體建議如下：

（1）擴大主體的范圍。對于抽象行政行為提起的訴訟，原告應該來自兩部分，其一是人民檢察院。當抽象行政行為可能或者已經發生錯誤，就會嚴重侵害公民或者其他組織。為了及時糾正行政機關的錯誤，由人民檢察院進行行政訴訟。其二是受抽象行政行為侵害的公民或者其他組織的聯合體。抽象行政行為具有普遍約束力，所以對于抽象形象行為提起的訴訟，原告不應該是公民或者其他組織，而應該是公民與其他組織的聯合體。如果是公民或者其他組織，將會在實踐中增加訴訟成本，不利于案件及時的解決。

（2）擴大抽象行政行為訴訟的范圍。修改目前的《抽象行政行為訴訟法》，把行政機關制定具有普遍約束力的決定納入受案的范圍，同時還應該廢除我國行政行為訴訟法第十二條第二款中的“制定并具有約束力決定”的有關條款。

（3）對于不服抽象行政行為的行政訴訟管轄，應該按照上級法院管轄下級行政機關作出的抽象行政行為的案件進行確定。主要表現為：不服縣以下的行政機關作出的抽象行政行為所提起的訴訟，應該由基層人民法院進行管制。而不服縣級以上行政機關作出的抽象行政行為提起的訴訟應該有地方中級人民法院進行管轄。

（4）修改、完善有關行政行為條款。主要將我國抽象行政行為訴訟法的第二條、第五條、第十一條、第七條、第三十二條等條中的“具有抽象行政行為”修改成“行政行為”，并且通過法院進行解釋，將“行政行為”主要定義成行政機關作出的具有行政行為以及具有約束力的行為。總之，只有修改與完善我國有關行政行為條款，才能使我國抽象行政行為充分發揮其主導作用。

3 結語

經上述論證，目前，我國將抽象行為納入行政訴訟受案的范圍之內，已經成為現實要求與行政抽象行為可訴性的發展趨勢。然而對于行政訴訟法的修改只有在基本對現實因素以及理論知識的研究上，才能有效推動我國抽象行為可訴性等的穩定性、專業性以及高效率的發展方法。總之，只有建立具有我國特色社會主義的抽象行政行為訴訟制度，才能有效建立、完善我國司法體制，才能使依法行政的最終目標得到實現。

參考文獻

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