土地儲備規劃范文

導語：如何才能寫好一篇土地儲備規劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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土地儲備從工作時序上可劃分有三個階段:信息儲備階段、紅線儲備階段以及實物儲備階段 。與之對應的土地儲備規劃研究也可以分為三個階段：儲備規劃前期研究階段、土地儲備成片開發策劃方案、規劃整合及控規調整階段。土地儲備規劃前期研究主要對土地進行綜合核查，對儲備用地的現狀、規劃、權屬等信息進行核查，對可儲備地塊進行篩選，以此提出儲備規模、儲備時序等，指導政府對經營性用地的統籌開發。

關鍵詞：土地儲備前期規劃研究;綜合摸查;gis窮盡式摸查；

Abstract:

Land reserve from the timing can be divided into three stages: information store, line reserve and reserve stage. Study on the planning of land reserves and the corresponding also can be divided into three stages: reserve planning preliminary study stage, land reserve plots of development planning, integrated planning and regulatory plan adjustment stage. Land reserve planning early research mainly carries on the comprehensive examination on the land, check the reserve status, planning, land ownership and other information, to reserve plots were selected, the reserves, reserve time, guide the government on the operation of the overall development.

Keywords: land reserve planning research; comprehensive mocha; GIS exhaustive Mocha

中圖分類號：TU984

1引言

廣從公路位于廣州市北郊，是105國道的一段。該路向南可連接白云區和越秀區，向北到達從化，是廣州市內的城市主干路，對北部地區新廣從公路周邊的交通與其它區域的交通轉換以及連接廣州市區內外的交通具有重要作用。為提高新廣從公路的通行能力，使市區交通疏導更為快捷有效，廣州市近期決定實施廣從公路快速化改造工程。

根據廣州市2020年軌道交通線網規劃，在2011-2020年間推進13條軌道交通線路建設（含6條延伸線路），沿廣從公路鋪設的地鐵14號線是其中重要的建設內容，其建設對支持城市空間拓展，加強城市中心區與東西部地區以及從化副中心地區的聯系具有重要意義。未來廣從公路沿線將成為城市建設的活力地帶。

2研究內容與原則

2.1研究內容

國內對土地儲備理論的研究一般認為,土地儲備從工作時序上可劃分有三個階段:信息儲備階段、紅線儲備階段以及實物儲備階段 [1]。

本文認為和土地儲備工作時序對應的土地儲備規劃研究也可以分為三個階段：儲備規劃前期研究階段、土地儲備成片開發策劃方案、規劃整合及控規調整階段。

廣從路沿線土地儲備規劃前期研究屬于土地儲備規劃工作的第一個階段，主要研究內容如下：

（1）土地綜合核查

現狀核查：對規劃范圍內的用地進行現狀調研，作出綜合評價。

城規與土規核查：依據城市規劃與國土規劃劃定可儲備地范圍。

規劃征地核查：對規劃范圍內的土地使用審批情況進行普查，依據建設用地規劃許可、建設工程規劃許可情況初步確定可儲備用地范圍。

重點項目摸查：了解沿線重點發展項目，指導規劃研究。

（2）土地儲備規劃研究

劃定重點區段：根據現狀、規劃、權屬三方面的信息核查，整合可儲備地塊涉及征地的現狀建設信息，通過多數據疊加分析，綜合判斷劃定可儲備用地的重要節點地區。

重點區段土地儲備規劃：確定可儲備地塊篩選原則與步驟，以此分析判斷后，提出重點儲備區段可儲備地塊的總體規模、空間分布、總體規劃情況。

（3）儲備時序

初步提出儲備時序：研究廣從公路快速路改造工程、地鐵14號線建設以及城市規劃的建設與發展方向，結合廣從公路改造時序、地鐵14號線建設時序、城市建設發展的先后順序、城市重點建設項目等因素，初步提出儲備時序。

2.2研究原則

本次研究作為土地儲備的前期規劃研究，主要遵循以下原則：

1、土地儲備與城市規劃相結合

加強對土地儲備空間分布的引導，加強政府對土地市場的宏觀調控力度，促進城市空間結構調整以及與社會經濟發展相協調。

2、土地儲備與城市發展方向相結合

除軌道交通以外，其余重大城市建設項目、基礎設施投資建設也是促進城市地區發展的重要因素，例如廣從路的改造升級、周邊重要城市發展項目的布局等因素，相關地區的土地儲備尤其要優先、重點考慮。

3、可儲備土地窮盡式查找

本次規劃對現狀建設、城市規劃與國土規劃情況、用地權屬情況及城市重點發展意向開展初步摸查，并整合在GIS平臺，通過疊置分析，對具有儲備初步可行性的土地開展窮盡式查找，在此數據基礎上進行人工校核，確定可儲備地塊。

3土地綜合摸查

通過對廣從路沿線1500米范圍內實現窮盡式的可儲備土地查找，本次研究整理了包含多種影響因素的數據，通過多個因子的綜合疊加分析，確定可儲備土地的總體空間分布，進而結合其交通、現狀、規劃等條件，劃分重點區段。

3.1現狀建設情況摸查

廣從路沿線現狀已建設用地約38.9平方公里，占本次規劃范圍的39%。

現狀建設用地中，以村住宅和廠房為主導，該兩項占現狀建設用地的70%。村住宅一般以3層左右、磚混結構建筑為主，呈現廣州常見的城中村建設風貌。廠房及倉儲基本是1層左右的建設，建筑相對簡陋，改造拆遷成本較低。

各類建設用地占本次規劃范圍的比例情況見下表：

3.2廣州城市總體規劃

總規以“123”戰略為綱領：將“123”功能布局規劃的“城市空間發展戰略和實施策略”等主要內容，轉化為法定規劃。《總規》落實“123”提出的 “優化提升一個都會區、創新發展兩個新城區和擴容提質三個副中心”的空間錯位發展策略，打破各自為政的困局和行政區劃的局限，以城市功能為導向，實現跨界合作[2]。

3.3國土規劃情況分析

對廣從路沿線規劃主要劃分為四類，第一類是耕地，該類不納入土地儲備規劃；第二類是其他農用地，第三類是建設用地，該類是土地儲備主要規劃對象；第四類是其他非建設用地，該類用地如果作為土地儲備開發用地，需要按程序開展相關用地性質調整。

各類用地面積及所占比例詳見下表：

3.4重點項目摸查

根據廣州市“12338”的決定部署，廣州市將建設三大國家級開發區、六大現代服務業功能區、九大創新型產業發展區。廣從路沿線分布有九大創新型產業發展區中的三大發展區：空港經濟區、廣州國際健康城和中新知識城。

廣州教育城選址方案中選取位于廣從路沿線的鐘落潭高校集聚區作為一期建設地塊,該區域也是廣州市近期重點建設區。

3.5廣從路沿線土地儲備情況分析

根據已經編制完成的廣州市土地儲備總體規劃，其中劃出了已完成儲備、非儲備、重點儲備以及一般儲備等四類區域[3]。本次廣從路沿線土地儲備規劃的重點儲備區段劃分，主要考慮廣州市土地儲備規劃提出的重點儲備區域和一般儲備區域。

由下圖可以判斷，廣從路沿線范圍內，有較多地處于重點儲備區域內，這些用地將會是本次重點儲備區段主要考慮的對象。

3.7城市規劃情況分析

廣從路沿線較多地區的規劃仍處于在編狀態，如北延區、建康產業，部分已有階段性成果，如白云區控規全覆蓋，部分地區尚未有新的規劃覆蓋，如鐘落潭鎮總規。本次土地儲備研究工作將多項目前規劃的最新成果整合，從中提取經營性用地作為儲備規劃研究對象。主要包括規劃居住用地、規劃公共設施用地（C1、C2、C3、C5、C6）及規劃工業和倉儲用地。在后續研究中將會對規劃工業倉儲類用地單獨研究[4]- [8]。

廣從路沿線城市規劃經營性用地約26.2平方公里，占本次規劃范圍的27%。

其中公共設施類規劃用地共有423塊，用地面積13.9平方公里；居住類規劃用地共有281塊，用地面積10.8平方公里；工業及倉儲類規劃用地共有41塊，用地面積約1.5平方公里。

4土地儲備規劃研究

4.1可儲備用地總量規模

通過對廣從路沿線地塊進行核查工作后，剔除現狀建設相對成熟，涉及規模較大、質量較好的住宅地塊和公共設施地塊及已在規劃局辦理報建手續的地塊后，得出本次可儲備用地總規模約為1639.7公頃。具體指標詳見下表：

儲備用地情況一覽表

4.2重點區段劃分

通過對廣州市總體規劃的編制情況、廣州市土地儲備規劃的可儲備用地的空間分布情況，以及結合地鐵14號線站點分布、現狀主要高等級道路出入口分布情況，同步考慮廣州市近期重點發展項目的意向，劃分廣從路沿線土地儲備重點區段。

結合城市規劃管理單元及以上多因子的綜合分析判斷，本次研究將廣從路沿線可儲備地塊分為三個重點區段，分別為廣從一段，用地面積為15.6平方公里；廣從二段，用地面積為13.4平方公里；廣從三段，用地面積為18.7平方公里。

廣從一段可儲備用地規模：區段內建議儲備用地總規模為407.8公頃。其中二類居住用地86.2公頃、中小學用地32.6公頃、村鎮居住用地1.5公頃、行政辦公用地2.2公頃、商業金融業用地176.3公頃、文化娛樂用地7.3公頃、醫療衛生用地3.7公頃、教育科研設計用地98.1公頃。

廣從二段可儲備用地規模：區段內建議儲備用地總規模為272.9公頃。其中二類居住用地69.4公頃、中小學用地24.4公頃、村鎮居住用地1.0公頃、行政辦公用地15.8公頃、商業金融業用地101.7公頃、文化娛樂用地5.0公頃、醫療衛生用地8.2公頃、教育科研設計用地40.9公頃、村鎮企業用地4.6公頃。

廣從三段可儲備用地規模：區段內建議儲備用地總規模為581.2公頃。其中二類居住用地104.0公頃、中小學用地31.0公頃、行政辦公用地4.0公頃、商業金融業用地71.7公頃、醫療衛生用地2.8公頃、教育科研設計用地367.7。

4.3儲備時序研究

土地儲備工作具有超前性的特點，必須及時將各類可儲備用地納入儲備，并進行合理安排，以免土地效益流失，同時保障各類重要城市設施的用地，實現城市規劃控制、引導和優化城市空間布局。

土地儲備時序規劃制定必須綜合考慮下列主要影響因素：

1、城市規劃導向。包括城市空間結構、分級公共中心體系、重點發展地區、城市規劃建設的時序等。

2、交通區位條件。根據軌道交通站點及高等級道路的分布情況來綜合判斷儲備地塊的交通條件。一般而言，應優先儲備地鐵站點和高等級道路出入口周邊的土地。

3、地塊的具體條件。包括：區位條件、地塊規模與分布狀況、規劃用地性質等。

在綜合考慮上述控制性詳細規劃編制情況、城市建設先后時序、區位條件優劣、地塊面積大小、地塊現狀情況、地塊價值高低、土地權屬狀況、儲備實施難易程度等因素之后，對沿線可儲備用地情況排序，確定儲備時序如下：近期儲備區段包括:廣從一、二兩個區段；后續儲備區段為廣從三段。

5結語

廣從路沿線土地的開發隨著軌道交通的建設將出現一輪，土地儲備和開發必須把握這一機遇。本次研究以城市規劃為指引，對廣從路沿線土地的現狀建設、城市規劃與國土規劃情況、用地權屬情況及城市重點發展意向開展摸查，整合分析確定可儲備地塊，實現政府對廣從公路沿線經營性用地的統籌開發，有效推進廣從路沿線土地儲備工作。

參考文獻

沈兵明:城市土地經營模式比較研究，[J]信陽師范學院學報，2008，6

篇2

[關鍵詞] 城市規劃、土地儲備、規劃儲備

近年來，哈爾濱市政府通過建立和實施土地儲備制度，從整體上提高了城市土地資源的利用效率，但是，由于土地儲備是一項系統性較強的工作，在整個過程中需要注重與城市規劃、公共設施、行政管理、社會管理、資金管理、市場供應等公共資源的集約化整合，才能更好地實現規劃調控、協調管理、保障民生、提升效益，進一步推動城市社會經濟健康有序發展。而哈爾濱市土地儲備的整體運作未能及時與城市規劃緊密結合，導致未能及時儲備那些城市規劃中確定的重點發展區域周邊的重要經營性土地，造成土地儲備工作的被動，土地資源的最佳效益無法得到實現。

一、哈爾濱市土地儲備中存在的問題

1、土地收儲量總量不夠，收儲資金緊張

一方面哈爾濱市土地儲備量2010年開始大幅度上升，由2008年實際收儲用地110公頃增加到2010年擬收儲用地（實際土地收儲量小于擬土地收儲量）1081公頃，增長了8.8倍。雖然在哈爾濱市“北躍、南拓、中興”戰略實施后土地收儲力度跨越式增加，但是與沈陽的2690公頃，深圳的2400公頃，北京的8800公頃等國內先進城市相比還遠遠不夠。

另一方面在哈爾濱市新一輪總體規劃中，確定城市建設用地將從2008年的323.1平方公里增加到2020年的458平方公里，每年以11.2平方公里/年的速度增長。而城市土地理論儲備量應參照城市用地規模按照適當比例放大，美國城市規劃協會在1997年出版的《精明增長立法指南中建議》就曾提到“城市增長地區應該儲備足夠的土地，規模為城市用地規模的115%―125%，以保證城市今后20年的土地需求”。按此計算，哈爾濱市每年的土地儲備量應在12.9-14.0平方公里，但2010年擬土地收儲量與規劃年理論土地儲備量相差30%左右。

從上可以看出，哈爾濱市的土地收儲總量不夠，土地收儲資金較為緊張，無法承擔大規模的土地收儲計劃，不僅土地需要進一步加大收儲力度。也需要為土地收儲提供充沛的資金保障。

2、土地儲備與城市總體布局結合不緊密

哈爾濱市2010年提出了實施“北躍、南拓、中興”的發展戰略和建設“北國水城、工業大城、科技新城、商貿都城、文化名城”的總體構想，為城市建設方向提出了新的要求。圍繞這一主線我市已在城市總體布局中明確了哈南工業新城、江北科技新城、哈西地區和群力新區作為城市的重點發展地區，中心區道橋和基礎設施建設、三溝一河整治、松花江風景長廊建設、棚戶區改造等作為近期城市建設的重點項目。雖然土地儲備也在這些地區有了一些收儲工作，但是收儲的范圍和對象還不能很好地與城市總體布局相統一，仍局限于棚戶區改造、工業企業搬遷、大型基礎設施建設等相關的土地收儲，對于城市規劃中確定的新區收儲考慮不夠。因此應根據城市的總體布局在重點城市發展地區選取有條件收儲的對象大范圍收儲，這不僅可以積累土地價值，也將降低土地的收儲成本，使政府的土地儲備工作真正做到有備而來，有地可供的良性循環局面。

3、各部門重復劃定效益地塊，降低了土地價值

目前哈爾濱市的土地儲備工作雖然統一由市土儲中心進行，但是效益地塊的確定卻分屬地鐵辦、棚改辦、路改辦、城司、水司等不同管理部門，開發建設工作按項目方式進行管理和組織實施。據初步統計，2010年上述部門重復確定的效益地塊面積達到7.78平方公里，占2010年各部門計劃土地收儲面積的20%左右，這使本身價值很大的土地因為重復劃定而無法充分發揮土地價值。因此如何更科學合理地開展土地儲備開發工作，如何有效統籌土地利用與城市規劃、市政建設等城市開發建設工作之間的銜接關系，減少重復劃定效益地塊的現象發生，亟需設計統一的土地儲備開發集約化方案，建立多部門統籌協調的工作機制。

二、關于城市規劃導向下土地儲備的對策和建議

1、開展完善的規劃儲備系統工作，服務土地儲備

城市規劃應充分發揮城市建設的“龍頭”作用，深入做好規劃研究、規劃編制、規劃審批等系統性工程。從國家層面加大城市功能定位和空間布局的整體研究，開展申請國家“政策區 ”，如國家綏滿經濟帶的規劃研究工作，以建立北美航空物流之都、國家北方城鄉統籌示范區、國家戰略資源服務基地、國家旅游度假療養中心等城市功能為目標，分析城市未來發展前景對土地資源的開發建設程度，提前為土地儲備指引方向。

2、與城市總體布局保持協調統一，盤活、激活土地儲備

根據新一輪城市總體規劃確定的2020年458平方公里的城市建設用地范圍，科學合理地確定土地收儲計劃，在項目啟動開發建設之前就完成收儲工作，統一謀劃，分步收儲。同時改變供地方式，在完成土地動拆遷和“七通一平”等前期開發，以及社會市政設施和配套公共服務設施等基礎性建設后，土地由生地變為熟地后，每年按照一定比例、分階段逐步上市供應。由此不僅降低了土地收儲的成本，提高土地價值，而且也避免作為“生地”出讓后，出現房屋拆遷糾紛、公共配套設施建設滯后等社會問題。

3、加大品牌包裝、城市設計力度，強化土地儲備

充分利用城市規劃對用地的引導和控制作用，在大塊完整土地收儲之前，圍繞低碳、節能、環保等新理念以及省、市新戰略，通過生態、歷史、文化、濱水、商貿等主題性開發，對土地進行策劃和包裝，做好城市設計等前期研究準備工作。根據城市規劃的用地功能劃分，對城市新區、重點建設地區，如群力新區、哈西地區、哈南新城以及沿江、濱水、濱湖地區進行土地的整體項目策劃，通過高檔社區建設、濱水景觀塑造、大型公共設施布置、核心功能區域打造等，增加地區建設的亮點，使土地增值，減少大片土地開發之前的盲目性和隨意性。

4、建立多元化的規劃儲備運作模式，完善土地儲備

從目前土地利用的地域分布特點，能夠用于土地儲備的土地資源總量已經非常有限，主城區內可收儲土地只占土地儲備總量的極少部分，大量的土地儲備資源主要分布在郊區的產業園區和城鎮地區，因此應根據預規劃的空間布局，建立多元化的規劃儲備方案，儲備策略由對主城區存量土地的儲備，轉變為把增量土地作為下一步儲備重點，借用土地增減掛鉤等城鄉統籌的土地政策統一進行收儲，推動郊區城市化進程。

篇3

第一條  凡在本市行政區域內的公民、法人和其他組織，未經市、區（縣）城市規劃行政主管部門批準，自行建設的各類房屋，在1995年及其以前已經市、區（縣）城市規劃行政主管部門依法檢查處理交暫時保留使用的，均屬本規定所稱“臨時房屋”。臨時房屋如發生有向外地來京人員租賃行為的，均適用于本規定。

第二條  凡未經城市規劃行政主管部門批準，擅自在城市街巷、道路、城市廣場、公共綠地以及在風景游覽區、文物保護區等重要地區進行建設的各類違法房屋；嚴重影響城市規劃、工程建設、公用設施、市政管線、文物古跡、傳統文化街區、公園、城市綠化、市容觀瞻、城市環境、河湖管理、城市交通、消防安全、測量標志和群眾正常生活的違法房屋，一律予以拆除，不準出租、轉讓、買賣。

第三條  凡在1996年及其以后未經城市規劃行政主管部門批準擅自進行建設的違法房屋，一律依法從嚴處理，堅決拆除，不準出租、轉讓、買賣。

第四條  1995年及其以前已經市、區（縣）城市規劃行政主管部門依法檢查處理并暫時保留的“臨時房屋”，在使用期內，需要臨時向外地來京人員出租的，須經房管部門對該臨時房屋進行勘查、核定出租房屋的面積、用途和結構安全與準租人數等。經審查，符合條件的，可由房管部門辦理《臨時房屋租賃許可證》手續，租賃期限為一年。

第五條  凡1995年及以前未經市、區（縣）城市規劃行政主管部門檢查處理的違法建設，一律不準向外地來京人員辦理租賃手續。如需出租的，則必須先經市、區（縣）城市規劃行政主和部門對該違法建設進行檢查處理，在對其作出暫時保留使用的處理決定后，方可按上述第四條規定辦理臨時房屋租賃手續。

第六條  凡臨時出租的“臨時房屋”，均須按臨時建筑由城市規劃行政主管部門依據有關規定，收取臨時建筑費和臨時占地費。

第七條  對擅自出租、轉讓、買賣的違法建設房屋的單位、個人，一經發現即由城市規劃行政主管部門依法從重處罰，除補交臨時建筑費和臨時占地費外，還要限期拆除。情節嚴重者，給予通報批評、公開曝光，沒收非法所得，直至追究單位負責人和直接責任人的法律責任。

第八條  凡按上述規定要求準許租賃的臨時房屋，不予辦理房地權屬登記，如遇國家建設或城市規劃需要時，一律無條件自行拆除。

第九條  對準許出租的“臨時房屋”的管理，按照《北京市外地來京人員租賃房屋管理規定》和《北京市外地來京人員租賃房屋治安管理規定》執行。

第十條  本規定在執行中的具體問題，有關房屋出租的由北京市房屋土地管理局負責解釋；有關違法建設的由北京市城市規劃管理局負責解釋。

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為進一步加大土地儲備工作力度，實現政府以經營城市理念建設城市的總體目標，現就進一步加強土地儲備工作提出如下實施意見。

一、總體目標

根據*市城市總體規劃，通過盤活土地存量資產，優化配置土地資源，吸引增量，擴大總量，實現土地資產的保值增值，從而達到環境提質、交通提速、居住提檔、品位提升、管理提效的城市建設目標。

二、工作原則

堅持政府主導、市場運作、社會參與、應收盡收的原則，實行統一計劃、分級實施、統一收儲、統一出讓。

堅持超前謀劃、創新模式、優化程序、完善措施，加大收儲力度，對土地儲備涉及的企事業單位搬遷全部實行貨幣補償方式，對居民搬遷鼓勵實行貨幣補償方式。

堅持土地儲備與城市建設、市區企業搬遷、舊城改造相結合，以企事業單位搬遷、城中村改造、舊城改造、連片收儲及大片區土地規劃儲備為重點，確保年度儲備任務的完成。

三、健全機構

市土地行政主管部門負責市區國有土地儲備計劃編制、方案審核、項目實施監督等工作。市土地儲備機構隸屬于市土地行政主管部門，負責市區國有土地儲備的具體工作。

市國土資源局要進一步加強土地儲備力量，成立土地收儲領導小組。組長由市國土資源局主要負責同志擔任，成員由相關處室和單位主要負責同志組成。領導小組的主要職責是組織和協調土地征收、土地儲備工作，定期召開專題會議，及時解決土地征收、土地儲備中存在的問題，大力推進土地征收、土地儲備工作的順利實施。

10月30日前市內各區（含高新技術產業開發區管委會）人民政府和四組團縣（市）要成立區、縣（市）土地儲備委員會，并且在轄區國土分局成立區、縣（市）級土地儲備中心，充實土地儲備力量。

四、組織實施

（一）制定全市統一的儲備計劃

市土地行政主管部門會同轄區人民政府、市發改、財政、規劃等部門，根據經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃、土地儲備紅線和土地市場供需狀況編制下年度土地儲備計劃，報市政府批準后實施。

已列入年度土地儲備計劃的土地，由市國土資源局書面通知規劃、建設、房管等相關部門，在儲備計劃實施的時間內不得辦理相關新建、改建、擴建、改變土地和房屋用途等審批和登記手續。

（二）市、區兩級實施

1市土地儲備中心負責全市的土地儲備，各區土地儲備中心受市土地儲備中心業務指導管理，按職能分工具體負責土地的收購、拆遷和土地征收的前期工作。市財政部門按照工作任務核撥人員和工作業務經費，區級財政部門負責區儲備中心的財務監督。以區人民政府為主實施危險住房改造、舊城改造、征地等土地儲備工作的，出讓土地收入扣除土地成本和國家規定用途資金后，按《*市市區國有土地儲備辦法》規定的比例撥付區人民政府。

2市國土資源局指導市土地儲備機構按照土地儲備計劃制定土地儲備實施方案。市、區兩級土地儲備機構按照方案具體落實。

重點污染企業及列入市政府年度搬遷計劃的企事業單位的土地儲備工作由市土地儲備機構組織實施。

轄區范圍內的舊城改造一級開發、城中村改造和區屬企事業單位的土地收儲以及土地征收的拆遷安置補償工作，由各區土地儲備中心負責具體實施。

（三）儲備土地的規劃和供應

市、區土地儲備機構收儲的土地，市土地行政主管部門依照城市規劃和年度土地供應計劃統一供地。

五、有關政策

（一）企事業單位搬遷收儲政策

對列入重點污染企業搬遷計劃的，繼續執行《*市加快主城區工業企業搬遷改造和產業升級實施意見（試行）》規定。為加快二環內企事業單位搬遷和土地收儲速度，本著既要保護國有資產不受損害，又能實現搬遷企業搬得快、搬得好、搬得活的目標，對企事業單位進行土地收儲實施以下政策。

1二環以內所有的企事業單位收回（購）國有土地使用權，收購補償金由土地補償金與地上附著物評估價值構成，實行一攬子補償，不再對被收儲企業實行出讓收益返還。土地補償標準依據市政府公布的市區土地基準地價，按照所在區域居住用地基準地價（劃撥土地使用權按照基準地價的60%）予以補償，若被收儲企業原土地用途的基準地價高于居住用地基準地價的，按原用途基準地價給予補償。收回（購）面積按企業實際土地使用權面積計算；地上附著物的補償金額按照重置價格結合成新評估后經財政評審確定價格予以補償。

2采取土地收益分成方式收回（購）土地的，收回（購）原土地使用權人土地使用權時，暫不支付土地及地上附著物補償費，按市場機制供地后，政府與原土地使用權人對出讓土地總價款按照4∶6實行比例分成。

（二）城中村改造收儲政策

對城中村范圍內改造后形成的凈地進行收儲，以財政評審認定的拆遷安置補償費用進行補償。儲備土地公開出讓后，出讓土地收益扣除土地儲備成本和國家規定用途資金后，出讓凈收益的90%用于村民社會保障和公益事業及市政基礎設施建設；剩余的10%用于轄區政府組織城中村改造工作。

（三）舊城改造收儲政策

1在我市未實施土地一級開發前，已拆平的舊城改造項目，項目前期被拆遷房屋貨幣補償費用和回遷房建設成本由評估公司進行評估；拆遷前期費用由市拆遷辦審核。以上三項費用最終由財政評審中心審定后確定。回遷安置面積由市拆遷辦認定；土地使用權由市國土管理部門代政府實施公告收回。

土地公開出讓時，回遷安置房作為公開出讓條件，由土地競得人按拆遷人與原產權人簽訂的協議要求建設回遷安置房。

2舊城改造收儲實行土地一級開發的，由轄區政府按照年度土地儲備計劃，商市發改、規劃、國土、建設、房管等管理部門確定改造項目及范圍，按土地一級開發程序報批獲準后，由轄區土地儲備中心按照尊重民意、兩輪征詢、穩步推進的原則，依照規劃部門出具的拆遷紅線及批準的總平面圖具體實施。具體征詢程序和方式由市拆遷辦制定。

第一輪征詢由轄區土地儲備中心根據規劃拆遷紅線向已確定進行一級開發區域范圍的被遷居民征詢意見。同意改造的居民戶數超過總戶數90%的，由市政府作出房屋及不動產征收決定。市拆遷辦辦理房屋拆遷許可證。

第二輪征詢由轄區土地儲備中心根據規劃部門批準的項目總平面圖制定安置補償方案，報市拆遷辦審核通過后，由轄區土地儲備中心與被拆遷居民簽訂附生效條件的拆遷補償安置協議。在90天內簽訂協議的居民戶數超過總戶數80%的，協議生效，進入拆遷實施階段。如果未達到80%，則該項目停止實施。

涉及土地儲備的被拆遷居民選擇產權調換安置方式的，由拆遷人提供不同區位的房源異地安置，采用“兩先一后”（即：被拆遷居民先根據自己的具體情況挑選安置房源的區位，選擇具體的戶型、面積、層次和樓號；然后再與拆遷人簽訂補償安置協議）的方式供被拆遷居民選擇。

（四）大片區土地儲備政策

大片區土地征收由市政府主導，由轄區政府及四組團縣（市）按照城市規劃和土地儲備計劃具體組織落實。國土、規劃、發改、財政、勞動等相關部門按照各自職責做好工作。市財政局、市金融辦負責協調各融資平臺籌措落實土地征收和安置補償資金。

1按照“城鄉統籌、政府主導、先征后轉”的模式，以并村節地、整理增地、流轉活地的目標。以“村改居”為契機，按照集體土地征收程序，對擬征范圍內的土地制定征收辦法。以轄區政府為主組織實施征地、拆遷和安置補償工作。通過征收使集體土地變為國有土地，只進行土地所有權轉變，不改變原有用途。待農用地轉用指標逐步落實后，再完成農用地轉用的程序。同時解決好被征地農民的安置補償問題，保證被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。

2多途徑解決農用地轉用指標。一是積極向國土資源部、省國土資源廳爭取指標。發改、國土部門要積極跑辦國土資源部和省發改委、省國土資源廳，爭取省政府的支持，力爭將大片區土地征收儲備列入省重點項目，增加年度用地指標，專項用于大片區土地征收。同時市政府在每年的正常分配指標中安排一定比例，專項用于土地的征收儲備。二是通過“村改居”和新民居建設與土地收儲結合解決指標問題。結合新民居、“村改居”建設，將騰出的建設用地進行置換，置換的用地指標主要投入劃定的預征收儲大片區內，解決用地指標不足問題。三是要加快各縣（市）建設用地復墾力度。從各縣（市）已經省國土資源廳驗收的置換指標中調配出30%，主要用于土地征收儲備。

3依據土地利用總體規劃和城市規劃，選定濱河新區項目做為大片區征收的起步試點。編制項目區實施規劃，統籌確定城鎮建設用地增加和農村建設用地撤并的規模和范圍，合理安排新區的城鎮村建設用地比例。

六、保障措施

（一）建立政府主導、部門分工協作的工作機制。市政府主導土地收儲和征地工作的計劃和資金，市政府有關部門及縣（市）、區政府要分工協作，共同落實，及時做好相關手續的辦理、審核和監管工作。轄區政府要進一步強化土地儲備的大局意識，積極謀劃，強力推進，并做好社會穩定和被征地、拆遷群眾的思想工作。同時，建立考核機制，將土地收儲和征地拆遷工作任務分解到各縣（市）、區政府和有關部門，列入年度工作目標。

（二）加強組織領導。成立*市土地儲備委員會協調推進辦公室。辦公室設在市國土局，組成人員由市土地儲備委員會成員單位抽調，主要負責協調解決土地儲備工作中的問題，將年度儲備任務分解，明確目標、時限和責任，并落實到各相關部門和單位，確保目標落到實處。同時，加強土地儲備工作力量，從市國土資源局和市相關職能部門抽調業務人員到市土地儲備中心集中辦公，充實市土地儲備中心力量。

（三）盡快編制《*市土地儲備規劃》。市國土部門會同市發改、財政、規劃、建設等部門，依據我市城市和土地利用總體規劃，以市區范圍內的城市建設用地和城市化集中區域內經營性土地為規劃對象，在對遠期可儲備土地總量進行預估的基礎上，對我市商業金融業用地、居住用地、文化娛樂用地、倉儲用地、工業用地和物流用地等六類用地進行充分調研，確定土地儲備范圍、數量和空間分布，編制《*市土地儲備規劃》，經市政府批準后實施。

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關鍵詞：土地儲備 問題 對策

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）03（c）-0246-01

所謂土地儲備制度，是指土地儲備中心，通過征收、收購、置換等方式，將土地從分散的土地使用者手中集中起來，由土地儲備中心統一進行土地整理后納入土地儲備庫，再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，通過招標、拍賣、掛牌等方式有計劃地將儲備土地投入到市場，以供應和調控城市各類建設用需求的一種土地管理制度。近些年來，隨著我們國家土地使用制度的改革和土地市場的發展，土地市場變化日新月異，土地儲備制度作為一種新的城市土地管理制度，使土地的有償使用制度得到了極大的豐富和改變。

1 土地儲備工作中存在的問題

1.1 無法有效支持宏觀經濟調控

目前，我國各級政府用來調控宏觀經濟的主要方法還是以財政政策和貨幣政策為主，在其他支持宏觀經濟調控方面的政策為輔，其中也包括土地政策。很多地方政府過分依靠土地帶來的短期收益，對土地合理使用促進可持續發展關注較少，致使大量區位好、效益高的土地被低價出讓。土地儲備制度目前作為一個增加地方財政的手段，就現階段而言利用土地儲備來解決土地政策力度問題仍有些力不從心，全面支持經濟宏觀調控尚需時日。

1.2 土地儲備機構和城市規劃部門聯系不緊密

我國絕大多數政府的土地儲備機構和城市規劃管理部門分屬不同系統，只進行一些簡單的業務聯系。比如在浙江省江山市，土地儲備中心隸屬于國土資源局，城市規劃管理部門是規劃局，兩者的業務聯系主要有兩個方面：一是土地儲備中心依據城鄉建設規劃，擬定土地儲備計劃后，交由規劃部門核查會簽，主要是確定規劃用地范圍和用地性質；二是在辦理儲備土地的前期許可和后期出讓時，由規劃部門根據批準的詳細規劃核定規劃條件?？梢钥闯?，這種業務聯系更多地流于程式，比較機械。事實上，土地儲備應當與城市規劃建立非常緊密的聯系。

1.3 有關部門之間的協調與配合有待改進

項目計劃立項，土地開發機構的建設資質審批，規劃控制指標的確定，前期規劃選址，城市拆遷安置及建筑審批等，涉及有關領導和部門的權力、利益。因此土地儲備是一項復雜的系統工程，涉及建委、房管、計委、財政、交通、土地規劃、經委等部門，需要各部門的協調配合。目前，我國大部分地方的政府機構設置，房地產、規劃、土地管理屬于建設、規劃、國土等系統，計劃、財政等部門也分屬不同的系統。這樣在實際操作中，土地部門與其他相關部門溝通有限，配合效率低，導致了土地儲備機構經營風險的較大。

2 完善土地儲備工作的建議與對策

2.1 明確政府職能，加強統一管理職能

要明確、端正政府在土地管理中的作用和職能，政府在土地管理工作不能既是“裁判員”又是“運動員”。政府的職能在于制定“管理制度”，使土地市場都能在同一“制度”之下運行，以建立良好的土地市場秩序。要明確政府不是土地活動中的尋利者，不是為了追求自身利益最大化的經營者，而是土地市場中的調控者、監督者和管理者。

土地市場涉及面廣，政策性強，政府建設和管理城市的任務加重，搞好土地市場，對政府的可持續發展有重大意義，因此必須加強政府的統一管理職能，城市的各項建設必須在土地利用總體和城市規劃的指導下由政府進行統一征用、統一開發、統一供地、統一管理的良性機制，真正的做到“一個口子進，一個口子出”的土地儲備工作模式，避免將土地分配給各部門進行分別開發建設。

2.2 土地儲備與城市規劃需緊密配合

土地利用總體規劃和城市規劃的實施都是建立在政府手中有充足土地的基礎上，土地儲備制度的建立，使原來的分散使用或者閑置的土地集中到政府手中，這給政府規范土地有形市場提供了現實基礎，便于政府根據土地利用總體規劃和城市規劃的要求對土地市場進行調控，以促進城市土地市場的健康、穩定、有序的發展。

其中土地利用總體規劃相對宏觀，主要對建設用地和農用地做出限定，而城市規劃則是從操作層面為土地儲備前期工作提供具體的規定和要求，成為土地儲備工作的重要法律依據。因此，土地儲備工作必須和城市規劃緊密配合。

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第二條縣縣城規劃區內的土地儲備供應管理工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指土地儲備機構為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

第四條縣縣城規劃區土地收儲工作領導小組負責統籌、協調、督辦、決策土地收儲和供應中的重大事項。

土地收儲供應工作在縣城規劃區土地收儲工作領導小組領導下，由縣國土資源管理部門牽頭，縣土地儲備中心負責土地收儲工作的具體組織實施，有關單位配合。涉及黨政機關、國有企事業單位國有土地收回、收購的，由國有資產管理部門配合；涉及其他國有土地收回、收購的，由土地使用權人的主管單位配合；難以確定主管單位的，由縣城規劃區土地收儲工作領導小組研究確定。涉及農村集體土地征收的，前期工作由所在鄉鎮政府負責，有關單位配合。

收購儲備土地及前期開發的資金籌集，由縣財政部門負責，縣土地儲備中心配合。

第五條縣國土資源管理、財政及人行等部門應根據經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，經縣城規劃區土地收儲工作領導小組審核后，報縣政府批準后實施。

第六條下列土地應當通過收回或收購的方式予以儲備：

（一）土地使用期限已滿被依法收回的土地；

（二）依法收回的閑置土地；

（三）因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或者其他原因調整出的原劃撥土地；

（四）企事業單位以出讓方式取得土地使用權后改變用途的土地；

（五）以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發和不具備轉讓條件的土地；

（六）需盤活改造的工商企業的倉儲或其他用地；

（七）縣政府為公共利益或實施城市規劃進行舊城區改建和土地整治指定收回、收購、置換的土地；

（八）土地使用權轉讓價格比標定地價低20%以上由政府優先收購的土地；

（九）縣城規劃區內按規劃要求需改造的村莊用地；

（十）已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；

（十一）司法機關依法提請協助執行的土地使用權清償債務的土地；

（十二）轉讓地方后改變為經營性用地的原軍用土地；

（十三）土地使用權人申請收購的土地；

（十四）其他依法取得需要儲備的土地。

第七條對擬收回、收購的國有土地，由縣土地儲備中心負責，縣國有資產管理部門配合，根據地塊面積和地上建筑物、附著物情況，測算收回、收購費用，并與原土地使用權人充分協商達成意向，提出具體收回、收購方案，報縣城規劃區土地收儲工作領導小組審批。

收回、收購方案批準后，由縣財政部門將收購補償資金撥入縣土地儲備中心賬戶，由縣土地儲備中心與原土地使用權人簽訂收回、收購協議，并向土地使用權人支付收購補償費用。

支付收購補償費用后，按規定辦理土地、房產權屬變更或注銷手續，原土地使用者向縣土地儲備中心交付土地和地上建（構）筑物。

無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建（構）筑物、其他附著物，應根據實際情況，經縣城規劃區土地收儲工作領導小組批準，給予適當補償。

第八條對需要收購儲備的農村集體土地，應當依法辦理土地征收手續，手續辦結后，由縣土地儲備中心收儲。

第九條儲備土地前，縣規劃部門應出具地塊詳細規劃和控制指標以及道路坐標、控制紅線圖等，作為土地收儲的依據。

第十條對納入儲備的土地，經縣國土資源管理部門批準，縣土地儲備中心有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。

第十一條縣土地儲備中心應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。

第十二條前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。

第十三條在儲備土地未供應前，縣土地儲備中心可將儲備土地或連同地上建（構）筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不得影響土地供應。

第十四條供應用于商業、旅游、娛樂、房地產開發等各類經營性項目的土地和工業用地，應當依法采取招標、拍賣、掛牌方式進行。

第十五條經批準以劃撥方式供應儲備土地的，用地單位須與縣土地儲備中心簽訂儲備土地開發補償協議，支付劃撥儲備土地的成本費用，憑繳費憑證向縣國土資源管理部門申領建設用地劃撥決定書，并辦理土地登記等手續。

第十六條土地儲備資金來源主要有以下幾種方式：

（一）從土地出讓收益中提取20%充實周轉金；

（二）銀行抵押貸款；

（三）其他借款。

第十七條加強土地儲備資金管理，土地儲備資金應做到?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€人不得挪作他用。

第十八條禁止任何單位或個人囤積、炒賣、倒賣和非法出租、轉讓土地。

除縣土地儲備中心外，其他任何單位及個人均不得開展土地收購儲備工作。

第十九條凡本辦法規定應當儲備的土地，土地使用權人應當申請縣土地儲備中心收購，不得擅自轉讓或開發。應當儲備的土地，土地使用權人未申請儲備非法轉讓、出租、買賣或改變用途的，由縣國土資源管理、規劃部門依法實施處罰；情節嚴重的，移交司法機關依法處理。

第二十條收回、收購協議簽訂后，原土地使用權人未按協議規定交付土地及地上建（構）筑物的，或者在交付土地的同時，擅自處理其地上建（構）筑物的，縣土地儲備中心有權責成原土地使用權人限期改正，可按協議約定要求原土地使用權人承擔違約責任；原土地使用權人逾期不履行的，有關部門不得為其辦理土地、房產等審批登記手續。

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一、指導思想和原則

市城區土地征用收購儲備工作的指導思想：以服務經濟建設為中心，通過“征用、收購、儲備、出讓”運行機制，增強政府對土地市場的調控能力，優化土地資源配置，盤活土地資產，及時保障項目用地，以經營土地帶動經營城市，促進城市建設和社會經濟發展。

土地征用收購儲備工作應堅持服從城市總體規劃、土地利用總體規劃，有利于城市建設和節約集約利用土地，實事求是、量力而行等原則，并接受社會監督。

二、土地儲備的控制范圍

隨著鄭州至*城市通道和曹門至阿深高速東出口道路的開工建設，西區杏花營組團的啟動、汴西新區和東區邊村組團的建設，市城區土地儲備的主要控制范圍為：全面控制老城區、汴西新區和東區邊村組團兩個區域內的商業、旅游、金融和房地產開發等經營性用地，部分控制上述兩個區域內的新增工業用地和劃撥用地。根據市財力狀況和融資能力，有計劃、有重點地開展征用集體土地和收購部分國有存量土地，以招標、拍賣、掛牌或協議方式供應土地，符合劃撥用地目錄的按劃撥供地。

三、資金管理和運作

1．土地征用收購儲備資金主要由市財政撥款和市土地整理儲備中心向金融機構貸款等融資方式解決。根據工作計劃和任務，市財政預撥土地儲備啟動資金，土地儲備資金由市土地整理儲備中心向金融機構貸款或其他渠道融資。

2．市土地儲備中心向金融機構申請的貸款計劃，應經市財政局審核報市政府批準后籌集，貸款由市財政擔保，貸款利息由市財政負擔并逐月按時撥付。

3．土地收購儲備資金的支出范圍包括：

（1）土地征用收購補償費用：即征用、收購土地而發生的各項費用，包括土地補償費、青苗補償費、勞動力安置費、耕地開墾費、耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、地上附著物拆遷補償費、征地管理費等。

（2）土地開發整理費用：包括用于基礎設施建設（道路，供排水、供電、通信、綠化等）、場地平整等費用。

（3）向相關部門繳納的規劃設計費、評估費、土地測繪費、公告費、公證費等費用。

（4）土地收購儲備業務費用：由市財政按土地征用收購儲備土地項目總成本的5％撥付。

（5）財政部門支付給金融機構的土地儲備貸款利息。

4．土地儲備開發整理的地塊完成后，按宗地進入市政府土地儲備庫。儲備的地塊出讓后，土地出讓金全額上繳市財政專戶，市財政應在收到出讓金之日起5個工作日內撥付土地儲備成本。10個工作日內按宗地從土地出讓凈收益中按10％的比例撥付土地儲備資金，專項用于土地儲備，滾動發展。

5．按照“計劃籌措，專項使用，統籌安排，分項核算”的原則，市土地儲備中心設立土地儲備資金專戶，土地儲備資金只能用于土地儲備開發成本規定范圍的開支，?？顚Ｓ?。對違反法律、法規規定的，按有關規定嚴肅處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任；市財政、審計、監察部門應加強對土地儲備資金的管理、指導、監督和檢查。

四、土地征收儲備組織與實施

1．加強組織領導。市政府成立*市土地儲備工作領導小組，負責統一組織和協調土地征用收購儲備工作。劉長春市長任組長、程志明常務副市長、王學杰副市長任副組長，市國土資源、建設、城管、發展改革、財政、監察等相關部門和各區、開發區管委會為成員單位，具體負責全市土地征用收購儲備工作的組織協調，審議土地征用儲備工作實施的主要事項。各成員單位要按照職責分工，抓好工作落實。工作領導小組實行聯席辦公會議制度，下設辦公室，辦公室設在市國土資源局。

2．明確職責，齊抓共管。市直有關部門、各區政府和開發區管委會要各負其責，加強協調，相互配合，共同做好土地儲備工作。市發改委負責辦理新增建設用地和舊城改造項目的立項、核準、備案等手續；市建委按照城市總體規劃負責辦理征用收購儲備土地的規劃手續；市國土資源局負責辦理土地征用收購和供應工作；各區政府負責本轄區集體土地征用時，群眾的思想和社會穩定工作，協同做好舊城改造拆遷工作；市財政局負責土地儲備資金的撥付、監督和審核，并監管資金的運用；市土地儲備中心負責土地儲備資金的籌措和土地儲備項目的實施工作；市監察部門負責有關行政管理部門效績落實情況的督促監察。

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關鍵詞：土地儲備；模式比較；模式創新

城市土地儲備制度的建立是城市政府為培養和規范土地市場，盤活企業存量土地資產，有效解決土地無償使用制度下產生的諸多歷史遺留問題而進行制度創新的產物，現已成為推進土地制度和土地使用制度改革的新的突破點。然而，目前所建立起來的城市土地收購儲備模式在實踐中都出現一些問題，因此隨著改革的進一步深化，城市土地儲備模式的研究就成為了學術界與政策層關注的焦點。有鑒于此，本文嘗試在比較我國目前幾類典型的土地儲備模式的基礎上，對城市土地儲備模式進行一些探討，以期為深化土地使用制度改革和土地管理改革提供借鑒。

一、土地儲備模式

我國于1996年在上海建立了第一家城市土地儲備機構，隨后杭州、南通等城市相繼建立了城市土地儲備機構，截至2003年，全國已建立各級土地儲備中心1600多家。由于國家并未對此做任何原則性的規定，各城市紛紛結合當地土地管理實際，自主創新，嘗試建立土地儲備制度，并在實踐中加強理論研究，不斷完善城市土地儲備制度的運作模式。由于各城市間的差異，各地建立的城市土地儲備制度的功能定位和目標不同，實際運作模式也有所不同。綜合分析目前國內正在實施的城市土地儲備制度的運作模式及機構設置特點，可以將其分為三大類：市場主導型、政府主導型和政府市場混合型。

（一）市場主導型――上海

1996年8月，我國第一家土地儲備機構――上海市土地發展中心成立，其主要職能是協助政府建立土地收購、儲備、出讓機制，根據城市土地利用總體規劃以及經濟發展的需求，適時儲備土地，并將經過開發的儲備土地投放市場。上海模式的特點在于土地發展中心根據自己的儲備計劃和市政府的要求，通過與被收購單位協商，確定土地收購價格或約定土地收益分成，并由發展中心支付收購金，從而取得土地并按現行規定辦理土地過戶手續。儲備機構取得土地后負責對土地進行簡單基礎設施配套，由土地管理部門出讓給新的土地使用者。在土地收購儲備機制設置上，屬于單一結構模式，即只有隸屬于土地管理部門的土地儲備中心負責土地收購儲備的全過程，并按“兩級政府、兩級管理”的體制建立市、區兩級，以市為主的土地儲備網。

（二）政府主導型――杭州

杭州市土地儲備工作其運作方式為在政府主導的基礎上充分發揮市場機制配置土地資源的功能，以實現行政主導與市場運行有效結合。其土地儲備機構由兩部分組成，屬于雙結構模式。杭州市的土地收購儲備委員會是由分管市長牽頭，主要職責為制定有關土地儲備和出讓的政策、協調各有關部門的關系、落實資金、審查年度計劃執行和資金運作情況以及監管國有土地資產的運作等。杭州市土地儲備中心是土地儲備體系的執行機構，受土地收購儲備管委會的領導和監管，主要職責為根據委員會制定的收購計劃適時進行土地收購，根據規劃及市場需求儲備土地，經營管理依法收回的違法用地并納入土地儲備體系，多渠道、多途徑地籌措資金，以及儲備土地的前期開發、投放市場的準備工作等。其主要特點在于政府壟斷收購和儲備，土地儲備中心代表政府依法收購土地。在土地收購的眾多方面帶有明顯的強制性特點。

（三）政府市場混合型――武漢

武漢的土地儲備將統一征用集體土地、土地收購儲備、土地供應、土地交易和土地開發整理等多項聯系緊密的業務工作組合在一起，逐步形成了“雙核心雙支撐一紐帶”的運作模式。其特點在于以土地整理儲備供應中心和土地交易中心這兩個中心為核心、土地儲備制度和土地交易許可制度這兩個制度為支撐，以市場為紐帶，實現了土地整理、收購儲備、土地交易“一條龍”的管理體系。通過“三個進口”和“一個出口”，以實現土地市場的規范化管理。武漢土地使用者可以通過土地交易許可制度來處理部分土地，允許土地使用者提交交易申請，獲得許可后在土地有形市場進行交易，而政府可以采用先買權購買其中部分土地作為儲備。交易許可和先買權的使用是武漢模式的鮮明特色。

（四）各模式的比較研究

市場主導型的重點在于通過土地儲備來實現土地的保值、增值，力求土地資產價值的最大化，其優勢在于程序簡單，土地進入市場速度較快，政府在土地的開發投資可以較少。市場主導型模式規定了儲備土地的范圍，但是對于范圍內的土地收購并不具有強制性，且土地儲備機構的職能定位明確，權利義務的設定都基本在當前法律框架范圍內。但是由于過于強調市場化，類似于一般開發商的買地行為，若與被收購單位在價格等方面協商不成，土地儲備將無法進行；并且更重要的一方面是不能有效地抑制“隱形土地市場”，削弱了政府對土地市場的調控能力，不利于實現土地一級市場的集中管理。

政府主導型將土地儲備作為一種政府對市場的宏觀調控手段，增強了政府對土地一級市場的壟斷。其模式最突出的優勢在于，土地儲備委員會作為決策層充分研究各項政策，能有效協調各部門關系，對土地儲備機構起到領導和監督的作用，而土地儲備機構作為具體實施的單位，更能起到連接政府和土地市場的橋梁作用。但是，這一模式由于政府的壟斷，制約了土地的市場化進程，而且強制要求儲備范圍內的土地全部要求納入儲備體系，在一定程度給儲備中心帶來了巨大的資金壓力和金融風險。

在混合型模式中，土地儲備與土地交易許可得到無縫的鏈接。土地交易許可制度的出臺，活躍了土地二級市場，并且很好地解決了非經營性房地產開發用地以及屬于儲備范圍但不宜收購土地的問題，這種有選擇的儲備大大減輕了儲備機構的金融壓力。但其缺點則與市場主導型一樣，削弱了政府對土地一級市場的實際控制力，不利于實現土地一級市場的政府壟斷。

二、模式創新

經過國內各種土地儲備制度模式的比較，無論從土地儲備產生的背景還是土地儲備的意義來看，城市土地儲備制度的建立應以強化政府對土地市場調控和實現國有土地資產保值增值為最終目標，以行政指導和市場運行相結合的政府主導型作為土地儲備的運行模式是毋庸置疑的。

（一）土地儲備初期的模式選擇

考慮到不同經濟發展水平的城市和土地儲備制度發展的不同階段，在土地儲備的初期發展階段，盤活存量土地和建設市場機制為其主要任務，而儲備機構的資金有限，如果采用政府統一收購儲備范圍內的土地，會形成資金供求嚴重失衡的局面。因此在城市土地儲備初級階段的可以結合武漢模式中的交易許可制度，一方面將一級市場規范在適當范圍內，并活躍了二級市場；另一方面，有選擇的儲備土地大大減輕了儲備機構的資金壓力。反之，如不顧資金缺乏的事實硬性實施，將難以保證土地儲備制度目標的實施，甚至走到目標的反面。

（二）土地儲備成熟期的模式優化

土地儲備成熟期的模式優化的對象主要是針對經濟發展水平較高的城市，具體的優化路徑如下：

1、機構設置與職能定位。土地儲備機構應作為一種公共機構，其主要目的不是賺取利潤，而是為了公共利益。而政府則應從具體事務中解脫出來，分清政府與土地儲備機構的職能權限。因此土地儲備模式應采用雙結構模式，實行分層管理，第一層是成立作為決策機構的土地儲備委員會，主要職責是協調各有關部門的關系，研究制定土地收購儲備計劃、審查和監控。第二層是成立作為執行機構的土地儲備中心，具體實施土地收購、儲備以及供應的前期準備工作。

2、土地儲備的性質。對于儲備范圍內土地，實行土地統一收購、統一供應的強制性政策是發揮調控土地市場和實現國有資產保值增值的前提和關鍵（歐陽安蛟，2002）。只有這樣，才能使政府在調控土地市場供需上有了主動權，避免出現多頭供地的現象，這樣政府能夠根據市場變化、用地需求變化情況，有計劃地供應土地，保證土地利用總體規劃和城市規劃的實施。

3、土地運作方式。在土地收購方面，必須強制要求儲備范圍內的土地全部要求納入儲備體系。由于土地收購的基本特征具有強制性，收購價格以補償為基礎，不敵收購補償按原用途和利用方式確定其補償標準，不包括土地發展權引起的土地增值。在土地儲備方面，對已收購的土地，根據兩規的要求，由土地儲備機構負責組織前期開發或再開發，將“生地”變為“熟地”。另外，隨著土地儲備量的增加，對于一些儲備期較長的土地，可以進行出租、抵押或臨時改變用途，以防止出現新的土地閑置或浪費。在土地出讓方面，機構應重點加強土地公開市場的監管，完善和落實土地招標、拍賣、掛牌的程序，并且根據土地利用總體規劃和城市規劃對土地市場需求合理制定土地供應計劃，更好地掌握出讓時機以取得合適價格。

4、土地儲備融資管理。資金和土地是土地儲備機制運作中的兩大基本要素。土地儲備過程既是土地的流轉過程，也是資金的循環過程。在實際運作中，沒有巨額資金加以支撐和驅動，是難以有效運作的。土地的收購儲備耗資如此巨大，應逐步建立起“多元融資、自我發展、良性循環”的資金運作循環系統?？梢試L試如發行土地債券、發行城市建設債券、建立土地投資基金等。就目前而言，對于土地債券和城市建設債券的發行，由于面臨制度、法律的障礙，短時間內很難實施，盡快建立土地投資基金是解決土地儲備資金的現實選擇。

因此，創新的城市土地儲備模式的綜合運作如圖1，對于未建立土地儲備制度或建立時間不久的城市，建議采用備選模式，即“政府主導為主，土地交易許可為輔”或者“間接儲備”。待土地儲備機構發展已有一定程度，則必須轉型為政府主導的強制性土地儲備，做到“一個龍頭進出水”。

三、結束語

經過對國內土地儲備制度的研究與對比，現有的土地儲備模式都存在一定程度的缺陷?？紤]到我國的特殊國情，經濟發展地區平衡性較差，對于不同的城市或同一城市的不同發展階段，采用唯一的模式是不適合我國實際情況的。但是在土地儲備不同階段其基本的原則是應該一致的，即必須在土地開發的過程中，以市場機制為基礎，實現土地資源的優化配置與節約與集約利用。

參考文獻：

1、楊遴杰等.我國土地儲備機構發展狀況分析[J].經濟地理,2005(4).

2、馮昌中等.社會主義市場經濟條件下的土地儲備及其模式選擇[J].地理科學,2002(3).

3、馮慶福.我國土地儲備的三種運行模式及比較[J].發展研究,2006(12).

篇9

關鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1　土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。 轉貼于

2　土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3　土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

1　建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關部門共同參與的土地儲備管理機構，制定科學的土地收購、儲備和供應計劃，保障政府對城市土地資產的有效經營，促進經濟社會發展。

篇10

文獻標識碼： A 文章編號：

摘要：為有效地規范土地市場、盤活和最大效率地利用土地，就必須結合國家及各個地區的城市總體規劃、土地利用總體規劃，在此基礎上對土地開發、出讓、利用等各個環節進行有效地調控和管理。

關鍵詞：土地一級開發開發意義 開發模式

Abstract: in order to effectively regulate the land market, dish vivid and maximum efficiency in the use of land, must be combined with the national and the various regions of the city overall planning, the overall planning of land use, on the basis of land development, transfer, use and other aspects of effective control and management.

Keywords: land development development development mode

一、土地一級開發簡述

土地一級開發，是指由政府或其授權委托的企業，對一定區域范圍內的城市國有土地（毛地）或鄉村集體土地（生地）進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。

土地一級開發是按照國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃和城市土地儲備供應計劃的要求，將列入城市土地儲備開發、土地供應計劃的項目，在確定土地開發實施方案后，由政府委托或者通過公開招投標的方式確立土地一級開發主體。

土地一級開發，就是一種“政府主導、市場化運作”的土地開發新模式。它強調城市規劃的前提下，把原有的“生地”直接出讓開發模式轉變為首先把“生地”開發成“熟地”，然后再進入土地市場進行交易。

土地一級開發權的土地一級開發主體根據“政府主導、統一規劃、市場化運作”的原則，組織實施土地開發項目中的征地、拆遷、規劃設計、市政基礎設施建設、配套建設、交通建設、環境建設和投資融資等具體環節，并提供土地開發項目完成后的經營管理方案，為土地二級開發服務。

總之，通過土地一級開發，政府可以全過程地把握和控制土地開發項目的實施速度、品質、成本，努力達到土地開發項目社會效益、環境效益、經濟效益三者的高度統一。

土地一級開發權的獲取是房地產開發企業進入土地一級開發領域的第一道門檻，也是建立健全規范的土地一級開發市場的關鍵之一。土地開發權的設立具有非常重要的現實意義，它將有利于明確政府和土地一級開發主體的權利和義務、風險和收益，有利于進一步完善土地一級開發體系，有利于土地市場與資本市場的對接，有利于政府構建完整的土地一級開發項目的審批、管理體制。

二、土地一級開發的意義

1、有效地制止了政府國有土地資產及財政收入的流失，降低了城市發展的成本。

2、優化城市后備資源，保證城市可持續發展。

3、有效解決土地開發過程中的環境問題、社會問題。

三、各城市土地開發模式

（一）上海土地儲備運作模式

(1)組織機構

第一層次是決策層面—市土地管理工作領導小組；

第二層次是管理層面，分為上海市房屋土地資源管理局和區(縣)土地管理部門兩級；

第三層次是執行、操作層面，也分為兩級—上海市土地儲備中心與各區(縣)政府設立的土地儲備機構、經市政府批準在特定區域范圍內設立的其他土地儲備專門機構，在各職能范圍內實施土地儲備。

(2)運作方式

上海市土地儲備中心與上海地產集團兩塊牌子、兩個獨立法人、一套班子管理運作； “政府主導、市場運作”。

(3)模式特點

這一模式的特點是：土地儲備機構據市政府的要求和相關的收購計劃，通過與被收購單位協商，確定土地收購價格和約定土地收益分成，取得土地并按現行規定辦理土地過戶手續后，儲備機構要對土地進行拆遷、平整和相關基礎設施配套，隨后再由土地管理機構出讓給新的用地者。

從中可以看出影響土地儲備的主要力量不在政府而在市場和用地企業，土地儲備中心成功收儲土地的關鍵在于與用地者的談判協商能力以及自身的信譽和實力。

該模式側重于調控市場供求功能，但由于政府不能真正實現一級土地市場的壟斷供應，加之土地發展中心運作資金有限，因而實際操作中收購阻力較大、收購力度有限，收購功能難以有效發揮。

（二）杭州土地儲備運作模式

杭州土地儲備運作模式屬于政府主導型。

(1)組織機構

杭州在土地儲備機構設置上，屬于雙結構模式：城市土地收購儲備委員會和土地收購儲備中心，實行分層次兩級管理的體制模式。

第一層次是宏觀管理機構和決策機構—市土地收購儲備管理委員會。

第二層次是土地儲備體系的業務指導機構—市土地管理局。

第三層次是執行機構—市土地儲備中心。

(2)運作方式

杭州土地儲備運作模式的具體運作方式是：通過土地收購(收回)——土地儲備——土地出讓這三個環節實現了對市區土地一級市場的政府壟斷。

具體內容是： “統一收購權”， “統一供應權”，。

杭州土地儲備運作模式的特點是：收購土地的范圍由政府行政法規規定，此范圍內的土地由土地儲備機構按計劃收購、開發，土地管理部門根據用地需求用招標、拍賣等方式對儲備土地實行統一出讓。

杭州模式的優勢是土地儲備機構有政府的行政授權，具有行政職能，運作效率高，能保障一級市場的壟斷。

而不足是統一收購，待收購土地面積過大，土地儲備量也大，土地儲備機構開發整理土地的資金壓力重，若土地儲備周期長，會產生較大的財務風險，影響土地儲備機構的信用和生存。

（三）北京土地儲備運作模式

(1)組織機構

北京在土地儲備機構設置上，屬于多層次分級組織模式，即市政府——市國土資源局——土地儲備機構。

第一層是市政府，負責土地儲備相關決策；

第二層國土資源局，負責本市土地儲備開發管理工作，并委托土地儲備機構組織實施；

第三層土地儲備機構指北京市土地儲備整理中心，及各區縣、重點功能區設立的分中心，共同負責土地收購、整理、儲備和供應的計劃擬定和具體實施，承辦土地一級市場事務性和經營性工作。

(2)運作方式

北京土地儲備運行方式為：把土地所有權與土地開發權分離，堅持以政府主導、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構承擔或者通過招標方式選擇有相應資質等級的房地產開發企業（以下簡稱開發企業）承擔。

(3)模式特點

北京土地儲備開發的市場化方式，可以廣泛吸納社會的資金，減輕政府的壓力，并且對開發企業的管理費用和開發利潤都作了明確界定，這樣可以對土地儲備的成本進行有效控制。房地產價格形成的土地開發環節通過市場完成，公開、透明，土地開發成本可以正常傳導至最終產品，有利于價格機制發揮作用，有利于房地產價格的形成，也有利于提高土地開發效率。

四、各種開發模式的比較

政府是土地儲備決策與執行機構的主要構成，同時也說明了土地儲備的產生是作為一個國家及一個城市的宏觀調控政策而來的，而不是以單一項目為目標的。我國的三種代表性城市土地儲備運作模式——市場主導的上海土地儲備運作模式、政府主導的杭州土地儲備運作模式、政府市場相結合的武漢土地儲備運作模式、土地所有權與土地開發權相分離的北京模式進行了分析：

上海對于需要儲備的土地缺乏強制力，對于大量存量土地非法進入市場的問題很難解決，不能有效地抑制隱形土地市場，宏觀調控市場的能力差，不能夠有效調控土地市場的運行。鑒于此，上海市正向著“政府主導、市場運作”的方向發展。