現行土地征收補償標準范文

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篇1

【關鍵詞】土地征收 補償制度 公正補償

1我國現行土地征收補償制度存在的問題

1.1補償標準的設定不合理

現行的土地征收補償標準規定于《土地管理法》第47條。補償標準的基本內容是以被征收土地的原用途為準，公式為：土地平均年產值×N倍。征收耕地的土地補償費=6～10×耕地被征收前三年平均年產值。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準=4～6×耕地被征收前三年平均年產值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產值為標準，乘以一定倍數的土地征收補償標準被稱為“產值倍數法”。所以現行土地征收補償標準無法體現土地的真實價值，而且農民的生活在現行補償標準下難以維持。

1.2補償安置方式單一

《土地管理法》對于補償安置的途徑只規定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》站在市場經濟的立足點，重新提出了N種安置方式。國土資源部為貫徹《決定》，了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確規定用地單位在同等條件下優先解決被征地農民就業問題，為農民的未來生計做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規范性文件，未上升到法律層面。

1.3土地征收補償程序不公

我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關單方面做主，作為土地權利人的農民沒有機會參與到程序中來，其權利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關農民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協商的權利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質疑和協商的權利。作為方案的制定者和執行者，行政機關難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。

1.4集體土地所有權主體制度不完善

依法而言，農村集體經濟組織的功能僅有集體土地的經營權和管理權，并非集體土地的擁有權，而土地補償費涵蓋的范圍是對被征收土體所有權的補償，我國法律的規定與集體土地所有權主題的規定而言，本身就是矛盾的，土地補償費的金額不低于安置補助費，占補償費用中的絕大部分。如果土地補償費歸農村集體經濟組織的話，其壞處是手握權力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補償費。

1.5土地征收補償程序不公

我國的土地征收補償程序是行政主導型的補償程序。土地征收的行政程序中，無論是土地征收的決定還是補償安置方案都由行政機關單方面做主，作為土地權利人的農民沒有機會參與到程序中來，其權利主體的地位沒有得到應有的尊重。土地征收事關農民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協商的權利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對于土地征收任何的質疑和協商的權利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執行者，行政機關難以站在一個中立的立場進行公正的裁決。

2重建我國土地征收補償制度的構想

2.1確立對被征收土地市場化的補償標準

在市場經濟環境下，農民的生產、生活資料都從市場上以市場價格購買，可以說農民的生活是完全處在市場條件下的，其購買生產、生活資料的成本都是市場化的成本，而作為其財產的土地若以非市場化的低廉價格流轉，即其獲得其財產價值的非市場化，這顯然是不符合市場規律的。現行補償標準難以保障農民在市場條件下的生存，是不考慮農民長遠生活保障的表現。尤其是在農民脫離土地以后其生活費將成倍增加的情況下，這樣的補償標準確難以維持農民原有的生活水平。

2.2拓寬補償范圍

貫徹落實《意見》和《決定》，深化執行力度，自上而下地推行制度，將規范真真正正地用于農民的實處，較大程度地補償農村的損失。另外，對于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營業的損害以及其他各種因征地而支出的必要費用也應當納入征地補償的范圍，因為這些損失是被征收者財產價值事實上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。

2.3靈活運用多種補償安置方式

安置因失地而產生的剩余勞動力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業用工制度越來越適應市場經濟的要求，對于失地農民采取強制安置于企業的安置方式已經不符合企業的需要，而在失地農民就業困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農民長久地保持生活水平不下降。對于失地農民的安置應當參考國土資源部2004年的《意見》和各地探索出的其他的補償方式，以保障失地農民長遠生活水平不降低為目標，根據被安置勞動力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補償安置、替代地補償安置、社會保險補償安置方式、土地使用權入股的補償安置方式、異地移民補償安置方式等。

2.4明確集體土地所有權主體

集體土地所有權主體同時也是土地征收補償的接受主體，只有集體土地所有權主體明確才能保障土地補償費最終由失地農民所享有。多極的和不確定的所有權主體不利于維護農民的合法權益。《土地管理法》規定，國有土地以外的農村和城市郊區土地屬于農民集體所有，因此享有集體土地的所有權的是農民集體，立法應當將農民集體作為集體土地所有權的主體。但是集體農民無法直接行使所有權，因此應當由集體農民選舉出農民集體的代表機構來行使集體土地的所有權，排除其他主體共同行使集體土地所有權的現象。

2.5建立公正的土地征收補償程序

補償爭議的解決程序應當體現爭議解決主體的獨立和中立。基于此，對我國土地征收補償程序的重構提出如下設想：有批準權的政府在收到市縣政府的土地征收申請后，要求市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告。利害關系人在公告期間內提出意見，設立土地征收批準前的聽證制度。批準決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準決定予以公告。

3結語

土地是農民手中最重要的財富。我國目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉差距擴大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價值有目共睹。我們的土地征收補償，應當提供給農民土地本應帶給農民的價值。

參考文獻：

[1]潘嘉瑋.城市化進程中土地征收法律問題研究[M].北京:人民出版社l2009.

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關鍵詞:城中村;失地農民;法律保障

一、“城中村”失地農民的保障現狀及存在的問題

(一)有關土地征收的具體法律法規存在矛盾或含混不清

現行土地法律規定農村集體經濟組織全體成員轉為城鎮居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規定突破了1954年憲法有關征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規定,實際上為征收農地轉用非農建設提供了一種合法形式。但是產生了一個矛盾:對于非公共利益的農地轉用,不經過征地是違憲,因為不符合“全部城市土地為國有土地”的憲法準則;征地也違憲,因為不符合為了“公共利益”才可征地憲法準則。又比如,《土地管理法》第16條規定“土地所有權和使用權爭議,由當事人協商解決;協商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權轉讓過程爭議發生的原因有那些情況,爭議發生后如何處理,法律沒有確切規定。因此,在征地過程中農民的權益受到損害時,利用法律無法有效地保障自己的合法權益。

(二)對“公共利益”范圍界定不明確

我國現行《憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”該規定可以理解為要對集體所有土地進行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對集體土地進行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收,并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議,如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決,但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。而且對土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴格的審查機制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請、批準前,有關機關對土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準后,被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的事后審查。只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準,對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制也沒有任何規定。

(三)法律規定的征地補償偏低

《土地管理法》第47條是現行征地補償的主要法律依據。該條第1款規定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。”按照土地原有用途補償,不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素,其實質是將土地僅僅看作一種生產資料,沒有考慮到土地負載的眾多社會功能和農民的財產權,從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六到十倍。……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”根據該規定,征地(耕地)補償分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三種,其本質不是對土地價值的補償,而是對地上物的補償;具體補償數值主要根據該土地被征用前三年的平均年產值來加以確定,對各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕地水平的差異缺乏體現,無法反映被征土地的區位價值,同時使得補償價值極易波動,導致同一區位地塊補償價格懸殊;孤立地考慮耕地作為農作物生產的年產值,忽視了被征耕地一旦轉為非農用地所飆升的級差價值,農民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規定:“依照本條第2款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這是我國征地補償的法定最高標準。土地是農村集體經濟組織成員賴以生存的基礎,失去土地的農民的損失除集體土地承包使用權所能創造的實際價值外,還包括生活保障,就業安置等方面的損失,即使是根據法律規定的最高補償標準,也是明顯偏低。

(四)對非農用地的征用安置補償法律沒有規定

我國的《土地管理法》對征用農民集體所有的農用地的補償方法做出了比較明確的規定,但對征用農民集體土地中非農業用地的實施方法和補償標準沒有做出具體的規定與解釋。《城市房屋拆遷管理條例》雖然對房屋拆遷補償、安置方法做出了比較具體的規定,但該條例的實施對象僅限于城市規劃區內的國有土地,不適用于針對農民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價指導意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,確定了新的征地補償標準。按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則,允許征地補償標準突破由《土地管理法》所規定的土地補償費和安置補助費按統一年產值30倍計算的上限。另外也涉及到了可制定區片綜合地價的內容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對非農用地,特別是農民宅基地等土地的征用補償,依然未做出較為明確的規定。

二、健全和完善“城中村”失地農民法律保障機制的思考

(一)完善法律規范,健全法律體系

由于“城中村”農民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質和來源有很大區別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時,“城中村”又是農民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規定的征地補償辦法。為此,必須進行新的立法,或修訂現行法律,使政府的改革行為合法,保障農村和農民的合法權益不受侵犯,保護集體資產、個人財產不被損害;對“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對村民和投資方有利。完善對征收農村宅基地的補償和拆遷安置的法律規定。就“城中村”中以房屋為主的農民私有財產的拆遷安置補償方式和標準制定相關法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機制,建立征地價格及補償標準聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據當地實際情況制定分配機制、安置辦法、管理體制操作程序,對村集體組織獲得國家的土地補償后的使用或者分配做出具體規定。要修改行法律法規關于農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等的規定,只要符合土地利用規劃,只要在嚴格的土地用途管制之內,應當通過開發商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者――農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。

(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農民合法的土地權益

世界上大多數國家都規定國家征用土地的權利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規定,這種方法給予了國家行政機構極大的自由裁量權,也給予了國家司法機構極大的法律解釋權,他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質,因此我國應采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個過程中的參與,保證在征用農民土地的過程中土地權利人有充分的參與權和知情權。讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和補償安置費用在使用、管理方面都有充分的發表意見的機會,并能夠采取足夠的措施保護其合法權益。

(三)確定合理的征地補償標準,按時兌現補償款

一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系,將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準,今后應逐步調升。國家應該通過立法,提高土地補償費和安置補助費的補償標準,并確保征地補償安置經費支付到位。政府要通過壟斷土地一級市場,適當降低稅、費,調整土地出讓收益分配比例,提高征地補償標準。

二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向,根據城市發展總體規劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片,每一區片確定一個相對合理的基準地價,在統一征地時,實行統一的補償標準。合理的征地補償標準應以保護農民的權益為基本出發點,同時兼顧補償的公平合理性。處理要考慮土地征用前的價值外,還要考慮土地的區位、土地的預期收益、供求狀況、當地經濟發展狀況等因素。合理補償標準是按照公平的市場價格兼顧政府財政的承受能力給予補償。在土地權利的市場價可以確定的地方,如城市郊區和經濟發達地區普遍采取“公平市場價”的方法,在公平市場價難以確定的地方,以公平市場價為基準,同時規定最低補償標準,即定下限不定上限,但補償不得低于最低補償標準。

(四)以保障農民權益為核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有權的真正主體。推進農村集體經濟的股份制改革,將包括土地在內的集體資產核資折股,量化到農民個人,組建初級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應的股權,按股給農民分紅利。只有實行這種土地農民所有制,才能真正實現“耕者有其田”,使農民的土地權益從根本上得到保護。其次,要合理界定土地使用權主體的權利范圍。明確農民土地使用權是涵蓋承包權、經營權、抵押權、入股權、繼承權和轉讓權的具有交換價值的獨立資產。再次,要完善土地征收制度。把現行強制性的行政征收行為轉變為交易性的市場購買行為,積極推進農村集體非農建設用地直接進入市場流轉,打破國家對土地一級市場的壟斷,實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同樣收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩定的收益。

參考文獻:

1、劉傳俊,金波.建設公寓樓群――太原市城中村改造的新思路[J].山西建筑,2007(5).

2、軒明飛.股權改制與精英“牟利”[J].中國農村觀察,2006(1).

3、句正律師事務所.城中村改造實務研究[M].山西經濟出版社,2008.

4、劉香玲.“城中村”集體經濟改制的限制性因素及對策分析[J].山西高等學校社會科學學報,2009(5).

5、敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J].規劃研究,1999(9).

篇3

關鍵詞土地征用制度 農民權益 制度缺陷

文章編號1008-5807（2011）05-134-02

隨著農村城鎮化的不斷推進，土地征用是經常發生的事情，這使許多地方城市面貌煥然一新，但與此同時也存在許多有待解決的問題。理論界涌現出大量關于地征用制度的研究文獻。筆者就有關土地流轉方面的主要理論及學術討論情況進行綜合評述

一、我國現行土地征用制度研究評述

（一） 我國現行的土地征用制度存在的問題

1、土地征用制度的濫用與“公共利益”界定的不明確。

王瑞華，盧彬(2008)認為在我國《憲法》規定只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建沒項目用地是為了“公共利益需要”。董永在(2007)也提出，我國憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”而《土地管理法》中又明確規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的。必須依法申請使用國有土地。劉向南，曲福田（2005）通過對國外幾種強制征用土地的法律規定得出以中國目前對公共利益的界定，屬于一般原則的方式。對公共利益的含義是模糊的，而且缺乏相應的司法解釋或行政程序來對此進行必要的補充。

2、征地過程中所制定的補償機制不健全，不合理，有失公平。

李集合（2008）對于征收補償的原則，各國立法的規定并不一致，他縱觀世界各國的做法的前提下，把有關土地征收補償的基本原則大致有以下三種：完全補償原則、不完全補償原則、相當補償原則，按照這三種原則的指導，首先他認為在憲法中明確規定土地征收征用的補償原則為非營利性征地采用不完全補償原則；其余采用完全補償原則；其次，修改土地管理法，界定非營利性征地。哪些征地不具有營利性，可給予不完全補償，哪些具有營利性，應給予完全補償。最后，完善征地補償機翩，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。劉暢(2005)通過中外土地征用補償標準比較，認為我國的征地補償標準帶有濃重的計劃經濟色彩，與我國正在建設和完善的市場經濟體制是不相適應的，帶有明顯的不適應性和滯后性。我國同國外土地征用補償標準相比較其缺陷性具體表現在以下幾個方面：首先，土地補償標準偏低。他認為目前我國土地征用的補償標準是由政府單方面制定出來的，在制定土地征用補償標準時，政府并沒有把征用土地看成是一種市場交易行為，不僅沒有考慮土地權人喪失土地的間接損失，就是直接損失的補償標準都只是根據耕地常年產值來制定，盡管現行《土地管理法》提高了補償的倍數，但遠未消除低成本征地的不合理狀況，補償金額明顯偏低；其次，沒有考慮土地價格變動的因素沒有遵循最有效利用的原則，影響土地價格變動的因素很多，地區經濟發展水平、人均耕地面積、土地的位置、環境質量等經濟因素的不同均會導致地價的差異，即使是同一塊土地，不同的投資水平也會出現產量的差別，但我國實行的按統一標準給予補償顯然沒有考慮到土地的這一“級差地租”。最后，他總結為現行的補償機制沒有遵循最有效利用的原則。在理論上，用地單位應該按照建設用地的市場價格獲得被征用土地的使用權，被征地農民應該按照公平市場價格獲得失地補償，發達國家也是參照這一原則給予農民補償，但在我國現實中，用地單位根據現行的征地補償標準支付給失地農民的補償金卻少得多，而其獲得土地的成本中很大一部分是上交給地方政府的土地出讓金。

3、土地征用過程中農民權益的保護問題。

隨著我國城市化進程的加快，對土地提出了更高的需求，在我國當下不健全的補償機制下通常采取的是各地普遍采取征地后一次性支付補償金的方式，然后讓農民自謀職業。由于補償金偏低，加上在城市就業上存在明顯的劣勢，引起了大量農民失地、失業和社會不穩定的現象，由于缺乏非農技能及社會保障及戶籍的限制使得在我國農業人口大國中出現了新型的“三無農民”的弱勢群體。

王永謙(2008)認為，農民養老與土地有著天然的聯系，土地征用前，農民的土地收益雖然不高，但收入穩定，能夠提供最低生活保障。大部分老年人在勞動力尚存的情況下能繼續依靠土地產出來維持自身生存，在勞動力完全喪失以后也可以依靠家庭來實現養老。土地征用后，在現行的補償機制下存在以下幾個方面的問題：首先，使失地農民失去了最穩定、最基本的生活來源，由于補償費低，失地農民的一切生活資料都要通過市場購買來實現，生活消費支出比以前有很大提高，微薄的土地補償費連數年的生計都難以維持，創業資金更是普遍缺乏，生活水平下降；其次，失地農民再就業困難重重。土地被征以后，社會保障機制不健全，嚴重影響農村社會穩定和經濟發展，失去土地后，農民失去養老保障，醫療保障等。新型農村合作醫療制度對減輕農民負擔起到了一定作用，但由于補助額有限(最高為30％，而且有的項目還不予報銷)，失地農民拿到的幾萬元安置費只夠維持幾年的基本生活，要從這部分錢中拿出一部分來看病，極有可能造成錢花了，病也沒看好，吃飯又成了問題。曲珍英（2009）認為現行土地管理法及配套法規在損害農民權益方面總結為兩個方面，首先表現在現行上地征用制度下土地增值收益農民無份；其次，征地權濫用，損害了農民的合法權益。土地征用對農民合法權益的侵害是眾多侵權因素之首。

4、在征地過程中基層政府組織所表現出來角色錯位

張曉云，楊俊（2009）認為地方政府在征地過程所表現出來的，不惜犧牲農民的利益為個人謀求利益主要原因是由于形成于計劃經濟時代的土地征用制度在現今市場經濟背景下運行也體現出來的制度缺陷所造成的。鄭鐘凈（2008）認為在現行土地制度下，建立地主政府與農民的博弈模型，得出結論認為地方政府具有獨立經濟利益傾向，并與開發者結盟作為博弈共同主體成為土地征用博弈的核心，即對上形成與中央政府的博弈，對下形成與農民的博弈．這是造成土地征用社會沖突的根本因素。

（二）對現行我國土地征用制度改革路徑趨勢分析

對我國土地征用改革的研究中，學術中主要是以下幾個方面來完善我們現行土地征用制度。

1、從產權問題上，崔兆霞（2006）認為，農民集體的土地產權利益得到明確體現和保護，特別提到農地轉為非農的建設用地時，農地的發展權從我國現行征用價格的情況看，農村集體所有權中似乎確實不含有此項權利，此項權利目前似乎確實仍然是由國家所持有。究竟將此項權利劃定給農村集體還是明確設定在國家手里，此事涉及各方利益，事關重大。劉迪香，劉小莉也從農民的完全產權中發展權的角度來研究土地征用制度的改革，認為明確設立農民集體土地發展權，賦予農民集體土地所有者的法人地位，從而賦予農民集體所有權與全民或國有土地所有權平等的法律地位，消除國有土地所有權對集體土地所有權功能的擠壓和越位或替代，這是改革完善現行土地征用制度的關鍵所在。穆松林，高建華(2009)在借鑒了美、英、法模式土地發展權的設置在一定程度上達到保護耕地，保護自然資源，保護生態環境，保護社會公共利益的目的。在市場經濟條件下，如何有效地利用土地，保護土地所有者及利用者的利益，尤其是保護被征地廣大農民的利益，仍是立法需要解決的問題，土地發展權即是一例。

2、從農地征用的補償問題上，郭依靜(2009)認為 ，現行《憲法第四次修正案》增加了補償條款，但遺憾的是沒有規定補償標準。就中國目前行政補償原則的現狀來講，農村土地征收補償不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點，不能為當事人的正當權益提供有力保護。通過借鑒國內外的經驗教訓他認為征收補償范圍應包括因征收而造成的一切損失，從對土地所有權的補償擴大到土地使用權的補償，補償范圍涉及一切具有經濟價值的形態現行的土地征收補償項目，僅包括土地補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費3種，郭依靜認為這是征地補償范圍和標準中應予補償的一項重要內容。張為杰，宮芳（2009）認為我國征用補償的標準過低，對補償程序，補償模式，補償金的給予也提出了具體的操作模式，在土地征用補償費上特別指出不直接支付被征地集體和農民，而是由政府部門直接劃人勞動部門安置的專用賬戶，直接落實到被安置人員的個人賬戶上。對征地農民按年齡實行不同的生活和養老金發放標準；另一種做法可以采用補償金額的年收益率等于土地在原有用途的收益率，這樣可以保證失地農民的正常生活水平。紀昌品、湯鴻（2007）基于土地生產功能差異，這種差異主要從征用前和征用后來進行分析，可以根據征用后的不同土地用途靈活制定不同的補償標準。

3、從我國現行土地征用程序上，國內學者主要從法理的角度分析完善我國現行的土地征用程序，竇衍瑞、王珍行分析我國當前土地征用程序的制度缺陷，同時結合我國土地征用制度的實踐，主張從以下幾點構建我國土地征用的法律程序，首先單獨設立公共利益審查程序，土地征用、行政征收、行政征用的目的是相通的，都是為了實現公共利益。因此，公共利益的審查應當是土地征用乃至行政征收、征用程序中的重要內容。其次，公正構建土地征用補償的數額、方式確定程序；第三，原則上確立事先補償；第四，明確規定土地征用救濟程序；最后，立法設立土地評估價值（價格）。

二、在土地征用制度上還有待進一步研究的問題

綜觀近幾年土地征用制度的學術研究成果，對上述綜述中所提到的我國現行土地征用制度中所存在的問題基本形成共識，改革勢在必行。但筆者認為在學術界對有些問題達成共識的同時，有以下幾個方面還需進一步的研究：

1、在土地征用的補償問題上，各個研究成果都指出我國現行的依據土地作為農用在生產產值的倍數來進行補償，是不合理的。但在具體的有什么的方法和標準來評估耕地的價值，除了可以用直觀的生產產值來評估的耕地的經濟價值之外，如耕地的生態價值等方面沒有一個合理的評估方法來正確的確定測算其價值，這在很大程度上影響著對補償標準進行后續完善的同時缺少一個合理的依據。

2、在農民的產權問題上，各學者都普遍認為在土地征用過程中要尊要農民對土地的完全產權，不僅表現在補償標準的提高，同時農民還要分享土地征用后由于用途的改變還表現出的增值收益。但在增值收益的問題上，筆者覺得還需進一步討論和研究，這個增值收益分配的標準，分配的對象及比例等相關問題。

參考文獻：

[1]劉向南，曲福田.土地征用制度改革問題綜述.南京農業大學學報(社會科學版)，2005．5(4).

[2]董永在.目前我國農村土地征用制度存在的主要問題及其原因分析.現代經濟， 2007，第6卷第9期.

[3]劉貴豐.試論中國農村集體土地征用制度改革.集體經濟， 2008，（07下）.

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關鍵詞：土地征收；補償

土地征收是我國農村集體土地所有權向國有土地所有權轉移的唯一方式，目前我國農村社會保障制度尚未完全建立，土地不但是農民重要的生產生活資料，而且還具有重要的社會保障功能。因土地征收引發的群眾上訪案件近年來有增無減，影響農村乃至整個社會的穩定，因此研究完善土地征收補償機制，充分體現并保障農村集體土地產權權益，成為目前我國關注、解決三農問題的關鍵。

一、現行土地征收補償的弊端

我國現行的土地征收補償制度是計劃經濟時代的產物，嚴重損害了我國農村集體土地的產權權益，主要表現在以下幾個方面。

（一）補償標準嚴重偏低

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條中明確規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費和安置補助費總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。征用其它土地的參照耕地進行補償”。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）要求各省、自治區、直轄市制訂并公布各市縣征地統一年產值或區片綜合地價，旨在提高征地補償標準，保護失地農民利益。但在實際操作中補償標準嚴重偏低，與日益攀升的土地出讓價格形成很大的落差，征地補償費僅占土地出讓價格的10%-20%。土地出讓的暴利使地方政府陷入征地賣地以增加地方財政收入的怪圈，嚴重脫離了目前我國實行的世界上最嚴格的耕地保護政策。

（二）補償費用分配不合理

根據我國《土地管理法》有關規定，土地補償費由農村集體組織管理，主要用于發展集體經濟和改善生產生活條件。安置補助費誰安置誰管理。地上附著物和青苗補償費支付給所有者。這樣的分配方式存在明顯的不足，首先目前我國農村集體土地所有權主體（鄉、村委會、村民小組）在法律上尚未明確，因此土地補償費具體應該有誰管理存在爭議。其次補償費沒有包括土地的生態價值補償。

（三）貨幣安置存在弊端

貨幣安置因其簡單且可操作性強而成為主要的安置方式。但貨幣安置存在很大弊端，由于農民普遍缺乏理財觀念和再就業技能，對安置款的使用缺乏計劃，一旦安置款用完之后，便又喪失了生活保障，大量的失地農民淪為“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無游民”。土地補償費以貨幣形式發給農村集體經濟組織后，用于發展集體經濟、改善生產和生活條件的往往較少，而由此引發的克扣、貪污、濫用、截留卻時有發生。

二、土地征收補償的優化

（一）明確農村集體土地價值內涵，逐步實現土地征收的完全價值補償

商品是價值和使用價值的統一，價值是凝結在商品中的一般人類勞動，價值交換以使用價值為基礎，使用價值是商品能夠滿足人類某種需要的屬性。農村集體土地作為一種特殊的商品，具有生產功能、社會功能和生態功能，因此農村集體土地價值包括經濟價值、社會價值和生態價值，其中生態價值和社會價值可并稱為土地資源的外部性價值，社會價值包括社會保障價值和糧食安全保障價值。

目前我國土地征收補償屬于不完全補償，表現為補償范圍窄、標準低。從國際整體發展趨勢看，對于國家合法行為所造成的損失，其補償范圍與標準呈日漸放寬提高之勢，對被征用者所遭受的損失給予更充分、更完全的補償。關于征收補償國內學者觀點不同，有的主張按市場價格補償，有的主張區分征地目的（是否為公共利益）區分補償標準。以上觀點都存在不妥之處，按市場價格補償缺少外部性價值。以征地目的和范圍不同區分補償標準有失社會公正。合理的補償標準應包括土地的經濟價值、社會價值、生態價值損失補償，即土地征收實施完全價值補償，《中華人民共和國物權法》的頒布實施也是對完全價值補償的支持。

（二）完善價值核算方法，兼顧社會價值和生態價值

產值倍數法補償測算方法缺乏理論依據，而且倍數確定有較大主觀性。解決這兩個問題主要從以下兩個方面著手：第一，對農村集體土地進行完全價值測算，包括經濟價值和外部性價值；第二，改進具體測算方法。對于經濟價值和社會保障價值的核算，參照《農用地估價規程》中的綜合法進行，并對其進行優化；在此基礎上采用替代成本法方法對糧食安全保障價值和生態價值進行評估；最后各部分價值相加即為農村集體土地的完全價值。

1、經濟價值測算

經濟價值核算采用收益還原法，收益還原法是將待估不動產未來每年的預期客觀純收益折現到估價期日。具體到農村集體土地是將待估土地未來各期正常年純收益以適當的利率還原，從而估算出待估土地價格的一種方法。基本公式為：

式中：pp――農村集體土地資源的經濟價值；n――收益年期；a1，a2…an――分別第一年，第二年，…，第n年的年末純收益；r1，r2，…rn――分別為未來第一年，第二年，…第n年的還原利率

2、社會保障價值測算

社會保障價值測算采用替代市場法，替代市場法是一種基于替代品市場的評價方法。農民土地被征收意味著社會保障功能的喪失，采用某種方式又可以重新實現社會保障，實現這種方式需購買的產品即為替代品，而替代品的購買價格即為農地資源的社會保障價值。對社會保障價值計算，可以根據單位土地面積所承載的人口應繳納的社會保障金額來代替單位土地面積的社會保障價值。具體核算方法可以根據失地農民的性別、年齡構成等，參照社會保險、商業保險的有關標準計算。在我國農村多數地區都實行了農村合作醫療保障制度，因此對社會保障價值的核算只包括養老保障價值和失業保障價值。

（1）養老保障價格

養老保障價格測算可依中國人壽保險公司個人養老保險費率計算，公式如下：

式中：Psl――養老保障價格；At――農用地總面積；Am――人均農用地面積；Ya――平均年齡為a時可保障農民基本生活水平應躉繳的保險費金額；Yam――a年齡男性公民保險費躉繳金額基數；Yaw――a年齡女性公民保險費躉繳；b――男性人口占總人口的比例；c――女性人口占總人口的比例；M1――農民基本生活費（月保險費領取標準）M0――月保險費基數。

（2）失業保障價格測算

本文以保障農民最低生活水平為出發點，采用折現的方法來計算。一般來說，男性在四十五歲以上、女性在四十歲以上再找工作就比較困難，假設其失業，男性到六十歲女性到五十五歲開始領取養老保險金，其間為十五年。也就是說失業保障的存續期間為十五年。根據當地最低生活標準，采用前文確定的收益率即可算出一人所需的失業保障金額，再用農地總面積除以人均農地面積求出要保障的人數，兩者相乘即得出失業保障價格。公式如下：

式中：ps2――失業保障價格；M1――最低生活保障金額；r――還原利率；At――征收土地總面積；Am――人均土地面積

（3）糧食安全保障價格的計算

第一，固定資產投入量，假設在開發初期一次性投入，由于投入期和測算時點相距不遠，所以固定資產投入部分不計資金的時間價值。

第二，農業生產平均凈收益水平在土壤經濟肥力形成周期內的折現值。公式為：

式中：pg――糧食安全保障價格；ay――農業生產年平均凈收益；r――還原利率；n――土壤經濟肥力形成周期；c――農地固定資產投入量

3、生態價值測算

土地資源的生態功能主要包括調節大氣成分、涵養水源、保持生物多樣性、營養物質貯存與循環、土壤肥力的更新與維持、環境凈化等功能價值。由于土地生態系統具有巨大的正外部性，通常土地的生態價值不具備完備的市場評價體系。目前，國內外對生態價值的核算一般采用間接測算法，主要采用替代成本法（影子工程法）、旅行費用法、享樂價值法和條件價值法進行測算。

（三）區分對待征收征用，合理確定補償標準

《中華人民共和國憲法》和《土地管理法》均對土地征收、征用進行了區別。征收是集體土地所有權的轉移，是沒有期限的。而征用僅是集體土地使用權有限年期的轉移，并未改變其所有權性質。土地征收補償價格是集體土地所有權價格，土地征用補償價格只是有限年期的集體土地使用權價格，因此土地征收價格應明顯高于土地征用價格。

在農村集體土地非農流轉的過程中，應嚴格區分土地征收和征用，分別采用不同的補償標準，以充分保護集體經濟組織和農民個人的產權利益。充分體現社會公正理論，根據“誰受益、誰投資；誰破壞、誰補償”的原則，土地征收征用后的受益者和土地資源功能破壞者應該對受損害者相應的補償。

三、展望

現行的土地征收補償標準和農村集體土地的完全價值有很大差距，如何將優化后的土地征收補償機制上升到制度層面是當務之急。隨著我國經濟發展和農村集體土地產權制度不斷完善，土地征收將更好地體現社會的公正和公平，土地征收逐漸走向市場化，補償費用不斷提高，安置方式和途徑不斷拓寬，從而農村集體土地權益和農民利益得到更好的保護。

參考文獻：

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5、諸培新,曲福田.從資源環境經濟學角度考察土地征用補償價格構成[J].中國土地科學,2003(6).

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關鍵詞：農村牧區 農民 集體土地 征地補償 性質

農村牧區征地補償的性質取決于農村牧區土地的所有權性質，鑒于征收和征用對于農村牧區土地的所有者來說都是失去土地，都應獲得相應補償，在這一方面，兩者基本相同，故如無特別說明，本文所指農村牧區土地征地補償性質包含征收補償的性質和征用補償的性質兩個方面。筆者認為對農村牧區的征地補償主要有以下特性：

一、土地補償的法定性

《中華人民共和國憲法》（2004年修正，以下簡稱《憲法》）第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》（2004年，以下簡稱《土地法》）第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地征收的法定補償范圍，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和社會保障費用”。可見，我國目前實行的是法定補償，補償依據、補償范圍、補償項目和補償標準均由法律條文直接規定，剛性較強，彈性較差，可調空間較小。

二、補償依據的非市場性

補償依據（或補償基礎）的非市場性是指主觀上不以土地的市場價值為依據進行補償，或者客觀上不存在確定土地補償價格的土地市場，土地補償的依據只能由國家確定，具體補償執行的是一種非市場性標準。在我國，農村牧區土地具有與其他國家不一樣的獨特性，這種獨特性主要是農村牧區的土地從來沒有被當做商品來看待，嚴格意義上的土地市場并不存在。即不存在一個融入市場經濟的“土地交易市場”， 也沒有一個客觀公正的土地買賣價格。再者，進入土地市場交易的土地，應該來源于市場，但我國農民的集體土地是國家按照農村牧區社區人口平均分配的，而不是農民以市場價格從土地市場購得的，其分配方式是非市場化的。既然不是從市場上以市場價“購入”的，也就不能從市場上以市場價“售出”。因此，我國的土地無論是國家所有還是集體所有，在現行體制和法律框架下都不能真正地進入市場，不可能根據土地的供求關系或商品的價值規律來確定土地的價格和補償標準，只能由國家根據土地的總體狀況和基本國情予以“規定”，補償的依據不是客觀的“市場”，而是法定的“年產值”。

三、補償金額的非完全性

土地補償金額的非完全性，也可稱之為補償的適度性或補償的非等價性，是指土地補償的金額不能完全體現土地價值的補償。征地補償依據的非市場性，必然會產生土地補償范圍或項目的不全面和土地補償標準的較低或過低，最終導致補償金額的非完全性。其中征地補償標準的高低對補償金額的影響最大。綜合起來看，上述不管是哪一種觀點，均認為我國的征地補償是一種非完全補償，補償金額并不能完全彌補被征地方的損失。因此，從總體上說，我國對農村牧區的征地補償，存在著隨意性大、安撫色彩濃的非完全性補償的特點，不能為被征地農民的正當權益提供有力充分的保護。

四、補償分配的成員共有性

農村牧區集體土地的所有權性質決定了征地補償的性質，也決定著征地補償的分配原則、權利的實現形式、補償范圍和補償的分配方法。在土地所有權歸“集體公有”的觀點下，土地補償費的分配方法與比例由“集體”決定，土地補償費屬集體公有，理論上是不能進行分配的；就是進行分配，集體也是得大頭，失地農民只能獲得少量的土地補償。在土地所有權歸“集體成員共有”的觀點下，“集體成員”對被征土地的補償分配就有最終的決定權，農民個人就有可能直接得到絕大部分的征地補償款。在此前提下，這個“農民集體”中的每個成員對土地及土地補償擁有平等的權利，即擁有平等的土地承包經營權、土地收益權、宅基地分配權和征地補償分配權，集體的權利表現為成員個人權利的集合，屬集體共有。

五、補償支付的非國家性

《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，規定中，不管是“征收或者征用”均由國家予以補償。但實際上，我國執行的卻是“誰使用土地誰補償” 或“誰受益誰補償”的原則。國家在將農村牧區土地轉變為國有土地時，征地補償費并不由國家支付，而是由用地單位支付。筆者認為，對征地補償應該分別情況予以處理：對用于公益事業的“土地征收”，應該由國家對失地農民予以土地補償；對非公益性的“土地征用”，則由用地單位進行土地補償。這是因為，公益用地，直接體現的是國家利益，公益用地的單位也是國家財政預算單位，由國家直接征地轉供用地單位，可減輕用地單位的財政負擔，減少用地單位與農民因土地補償問題的直接對抗。

六、土地補償的地域差別性

我國幅員遼闊，東西部之間、不同省份和不同地區之間經濟發展水平差異較大，如實行全國統一的補償標準，既不能體現經濟發展水平的差別，也不能體現土地作為特殊資源的區位價值。因此，我國在統一規定了補償項目的基礎上，在征地補償標準上適用了地域差異原則。《土地管理法》第四十七條規定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算”；“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。

七、土地補償的先付性

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論文關鍵詞：土地征收 補償水平 補償原則

一、我國土地征收補償水平的現狀

1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上，與被征收土地有間接聯系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現有規定，不僅那些難以量化的非經濟上的損失未列入補償的范圍，而且那些可以量化的財產上的損失，比如殘余地分割的損害、經營損失、租金損失等通常所受的損失，以及其他因征地所產生的必要費用，如臨時租房費用、律師或專家的費用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償的范圍。事實上，殘留地和相鄰土地受損很常見，比如被征收的土地可能導致土地分割，形成不經濟的土地規模，造成土地利用效率的損失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相鄰土地的生產力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農作物的產量，額外增加農地投入成本等。我國土地征收補償范圍過窄，無法補償被征地人所遭受到的全部損失，勢必導致農戶生活水準的下降，從而侵犯相關當事人的權利。

2.征地補償標準低。與補償范圍過窄同時存在的問題是補償標準過低。《土地管理法》第47條規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。同時，《土地管理法實施條例》規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，真正能夠到達農民手中的只有安置補助費，按照現有的規定，失地農民能拿到的安置補助費最多只有土地年產值的4至6倍，如果地少人多，那么每個農戶拿到的補償費會更低。因此，雖說經修訂后的補償標準較原來提高了許多，但對失地農民來說，仍然過低，試想，如果土地不被征收，農民可以在集體土地上承包經營至少20多年（許多農村的新一輪承包才開始幾年），這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益，相比之下，6倍的征收補償額顯然不足以彌補農民的損失，不足以保障發展再生產。土地是農民的命根子，它不僅是農民生產經營的基礎，而且在目前農村社保體系尚未建立、勞動力轉移又面臨困境的情況下，更具有重要的保障功能和歸依功能，對社會的穩定和經濟的發展存在著廣泛的潛在影響，農民一旦失去土地，就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現了農村土地作為勞動生產資料價值的一面，而對于農村土地本身所具有的養老保障、醫療保險、最低生活保障、子女就學等社會保障價值功能，以及被征地滅失后所產生的連帶損失的補償均未能充分體現，充其量只能滿足于解決失地農民眼前的經濟利益，對于土地本身承載的各種價值功能體現明顯不足。

二、提高我國土地征收補償水平的理論思考

明確征地補償制度的理論基礎，有助于合理地認識對被征收人補償行為的性質和責任，合理的理論基礎也是依法確立公正的補償范圍、補償標準和補償原則的理性依據。目前，世界各國的征地補償理論依據大致有以下幾種：既得權說、恩惠說、社會職務說、不當得利說、社會保險說、公共負擔平等說和特別犧牲說等。在諸多學說中，“特別犧牲說”具有較強說服力，在實際當中為大多數人們所接受。該學說的倡導者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認為，一方面隨著社會經濟的發展，國家機能與日俱增，國家公法上活動損害公民權利的現象時常發生，而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的，故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然，但出于公平正義的要求，這種犧牲必須公平。若有不公平情形，片面令人民承擔，則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產權都不是絕對的，其內容和行使都要受到一定內在的或社會的限制，但這種限制不能超出內在的限度。在他看來，使特定的、無義務的且無應課以負擔特殊事由的人，造成其財產上或人身上的損害，便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點與國家課以人民一般的負擔是不相同的。因此，這種犧牲不應該由他個人來負擔，而必須由公眾平均負擔。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付，給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負擔的形式，有組織地予以平均化，即經由損害補償而轉嫁給國民全體。他特別強調，由于在公法領域中，“賦予”與“剝奪”全集于單一國家，所以國家予特定人以利益時，應征收費用，對特定人的財產為損害時，亦應予以相應的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神，并求得國家公益與個人利益之間的協調。

“特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進行較合理的法理解釋，同時還可以對補償原則及標準提供法理依據。該理論認為基于公共利益需要而實施的征收等行為，實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔了其他社會主體未曾擔負的負擔，構成了特別犧牲，從社會的角度來看這是不公平的，因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說，對這些社會主體進行行政補償是因為“特別犧牲”的存在，其目的是為了消除他們所承擔的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內容，補償結果必須要達到完全消除“特別犧牲”的程度，因為，如果沒有消除全部的“特別犧牲”，不管剩余多少，程度如何，類別怎樣，都意味著“特別犧牲”仍然存在，按照“特別犧牲說”的理論，就仍然需要給予補償，直至“特別犧牲”完全消除為止。可見，補償的發生和進程完全由“特別犧牲”來掌控：“特別犧牲”產生，補償進行，“特別犧牲”消失，補償停止；“特別犧牲”大，則補償多，“特別犧牲”小，則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價，是從被征收者的角度進行的衡量，也就是說，被征收者的得失內容與程度是決定補償范圍和規模的最根本因素。因此，補償的原則應當確定為按照“所有權人所失去的，而不是征收者所得到的”來進行補償。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情，它與補償的原因及目標無關，自然也不應成為衡量補償高低的杠桿，權利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償的原因和決定補償多少的標尺。

要確定我國農民在土地征收中“失去的”是什么，就需要了解土地帶給農民的利益有哪些，農民在擁有土地時享受到的利益實際上就是土地被征收后“失去的”內容。我國農村土地對于農民而言，承載著非常多的利益，它不僅帶給農民經濟收益，還可以為農民解決就業安置和提供社會保障，發揮著極其重要的作用。首先，經濟收益。雖然越來越多的研究表明，農民非農就業所獲得的收入已成為農民收入增長的主體，增加農民非農收入是解決農民增收問題的主要途徑。但是，值得注意的是，雖然農民的農業收入所占比重逐漸下降，但從對農戶純收入的貢獻來看，目前貢獻最大的仍是農業家庭收入，2004年的貢獻率高出非農收入近兩個百分點。農業家庭經營收入包括農業收入、林業收入、牧業收入和漁業收入，其中的每一分收入都與土地資源緊密相連，都是土地權利的經濟表現，即農民對土地所擁有的權利是其獲得農業收入的權利基礎。由此可見，土地是農民創造財富的重要資源，可以帶給農民巨大的經濟收益，在現階段仍具有較強的經濟收益功能。其次，就業安置。土地能夠具有就業安置功能是源于土地的自然屬性，即它能為勞動者帶來經濟收入，從而可以為勞動者提供就業崗位。按照一般規律，土地對勞動力的承載能力有限，即它所提供的就業崗位本應有限。隨著農業勞動生產率的提高，會產生大量的農業剩余勞動力。在沒有制度性障礙的情況下，這些勞動力應該流向城市的非農業部門，在那里尋找就業崗位，解決他們的就業問題。但是，在我國，這種流動受到人為阻礙，致使土地對勞動力的承載能力被無限擴大，大量剩余勞動力在無法進入或留在非農業部門就業的情況下，會選擇留在或回到農業部門就業，因為我國制度規定農民可以長期使用土地，所以只要農民需要，土地就可以安置他們就業，我國土地的就業安置功能被極大強化。第三，社會保障。我國的是以集體所有為法律基礎，以家庭占有和耕種為實現形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產效率的損失，但是卻具有一種內在的社會保障功能。首先，土地是一種“平易近人”的生產資料，它沒有很高的進入門檻，即使與受訓練極少的勞動力組合在一起，也能為勞動者提高足夠的食品。其次，土地作為一種資產，可以通過土地市場帶來收入。就算那些喪失勞動能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活。可見，土地可以作為農村失業和養老保障的基礎。均分土地雖然要付出生產效率方面的代價，但是它帶給農民最大的好處就在于其具有極強的社會保障功能。

三、提高我國土地征收補償水平的政策建議

1.擴大征地補償范圍。按照我國有關法律規定，目前征收農民土地的補償范圍僅包括土地補償費、勞動力安置補助費、土地附著物及青苗補償費三項，遠遠不能彌補農民失去賴依生存的土地而帶來的損失。征地補償范圍較窄，直接限制了征地補償標準的提高。因此，要真正提高征地補償標準，使被征地農民的損失得到充分補償，必須擴大現行的征地補償范圍。筆者認為，除了現行補償的三項費用以外，根據我國的現實國情和國家財政的承受能力，還應增加以下幾項補償項目：第一，剩余土地損失補償。一整塊土地擁有完整的價值，但如果被分割為大小不等的多塊，各塊的價值有可能大大降低。在征收農民土地的實際操作中，經常會出現農民的土地因征收而被分割為大大小小的多塊土地，這些因征地而造成的剩余土地往往既不適合繼續耕種農作物，又不適合從事其他的用途，結果只能是荒置；同時，一般被征收的土地都是用于從事工程建設或資源開發，這又會對剩余的土地造成損害。以上這些損失在現行的補償范圍中沒有體現。所以，必須修改現行的補償范圍，加入對被征地農民剩余土地的損失補償。第二，相鄰土地的損失補償。土地與土地之間彼此相連，其價值也受到彼此的影響，一塊土地被征收，必然會對周圍的土地帶來影響，例如一塊土地被征收建設高速公路，那么它會對周圍相鄰的土地造成噪音、尾氣等多方面的污染，從而降低相鄰土地的利用效率。這部分損失在目前的補償范圍中也沒有體現，這對相鄰土地的所有人是不公平的，從公平的角度出發，必須對相鄰土地的損失進行補償。第三，土地上基礎設施及土地改良花費損失的補償。隨著農業科學技術的發展，目前我國大部分農用地不再是簡單的土地，而是在土地上修建了很多用于農業生產的基礎實施以及對農地的質量進行了深入的改良。這些投入花費了巨大的物質財力，是農民對土地的一種投入，在土地被征收時，這種投入的預期收益也隨之消滅，對被征地農民來講是一種預期利益的損失，但目前的補償范圍中并未包括這部分損失，顯然是不公平的。第四，遷移費損失的補償。在目前的土地征收中不僅會導致農民失去土地，同時也常常伴隨著農民搬離原有的住房，需要重新安置居所，這一系列過程都需要花費人力、金錢以及時間，這對被征地農民來說也是一種損失，其費用理應得到補償。上述這些損失很常見，影響也很大，已經構成土地權利人所負擔的“特別犧牲”，完全具備補償的必要性。

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乍一聽來，提高農村集體土地征收補償標準，這是一個巨大的利好，能夠很好地維護農民的利益，但是，仔細推敲，有許多值得思考的地方。

土地是農民的命根子，誠然不錯，但土地管理法的修改，不應該只是解決補償標準過低的問題，更應該明確誰是土地交易主體，應該讓農民作為適格交易主體，直接參與市場，流轉部分集體建設用地。

眾所周知，土地是重要的宏觀調控手段和實現社會再分配的介質。土地是城市化、城市現代化建設須臾不可離開的物質載體。政府通過土地收入可以實現公共財政轉移支付，提高公共基礎設施建設和公共服務水平，從而使整個社會受益。

籠統地為“提高征地補償標準”叫好，雖有保護農民土地權益的良好初衷，但也有過于武斷之嫌。

首先，農村土地轉變為城市土地后的迅速升值，既不是土地由農村集體所有轉變為國有的結果，也與原土地所有者和使用者個人的努力無關。城市土地以城市中心區為原點形成的巨大級差地租，基于城市基礎設施的完善、區位的改變，城市土地的高價來源于其更高的使用價值，而城市土地高價值是大量社會資本集中投入的結果，城市土地升值收益歸公、歸社會天經地義。而代表社會的，目前只能是公共財政收入。

其次，土地升值收益應該向農民傾斜，但目前受益的只是城市土地征用拆遷直接涉及的農民。那些遠離城市的農村地區、永遠沒有被征地拆遷機會的農民，要受惠于土地升值收益的傾斜，還要以城市土地升級收益歸公，再進行公共財政的轉移支付為前提。否則，邊遠地區的農民肯定沒有辦法分享到城鄉一體化的改革成果。

第三，在現實生活中，城市土地征用拆遷既有失地與失業相聯的問題，也有因征地拆遷而過度、過高得利問題。在一些城市近郊農村和城中村改造過程中，因為征地拆遷的高額補償而一夜暴富者大有人在。因此，有人提出，為了解決公平問題，因土地收益而暴富的農民，可以設立土地收入調節稅或者增值稅，通過征稅來解決政府公共基礎設施建設所需費用。

有學者甚至斷言，政府補償得越多，地價越高，開發商成本越高，最后還是普通百姓買單，房價不可能降下去；此外，工業化成本必然提高，進而會攪動整個經濟社會。

目前農村土地征用最大的矛盾在于補償標準過低，主要是按農地價值進行補償的，如征地土地補償金為征用前3年內的平均收成的6～10倍。農地通過征地變成非農地，但補償卻按農地來補，這顯然不合理，應該按照非農地的現行市場價補償。

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【關鍵詞】集體土地；征收；補償

一、我國的集體土地征收

我國《物權法》第42條規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。根據該規定可知集體土地征收應該具備的兩個前提是：①為了公共利益需要；②依照法律規定的權限和程序，且要維護被征地農民合法權益且要保障被征地農民的生活。

二、集體土地征收補償存在的問題

（一）補償標準過低

集體土地征收的補償費是征地的核心問題，按照《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中的規定，我國的土地被征收有四筆補償費：（1）土地補償金，其標準是征地的前3年內平均收成的6-10倍；（2）安置費，其標準是征地的前3年平均收益的4-6倍；（3）青苗補償費，按照損失多少補償多少來計算；（4）土地上的附著物，按照損失多少補償多少的標準。

土地的補償金歸集體所有；被征地的農民沒有被安置的，安置費可以歸其所有；青苗補償費和土地上的附著物全部歸土地使用者所有，其補償范圍僅限于和土地有直接聯系的那部分的損失，其它間接的損失不在補償范圍內。地上建筑物實踐中是依據組織實施征收的政府所制定的標準進行補償，通常該標準較低。因此，土地被征收后農民能得到的補償很少，無法滿足他們的生活所需。

（二）補償方式單一

1、不完全貨幣化方式。該方式為以金錢補償和勞動力安置相結合的補償方式。勞動力安置就是給予被征地農民以城市人口的基本權利。主要包括兩個方面：將其戶口轉為城市戶口和進行就業安置。

2、完全貨幣化方式。第一種方式在我國被長期采用，國家支付相對較低的經濟代價就可獲得土地。但是隨著經濟體制改革和市場經濟的發展，城市就業崗位主要由勞動力市場調節，國家就缺乏充分的支配能力，難以對被征地上的勞動力進行及時、合理的安置，原有的就業安置已失去意義。完全貨幣補償是一次性發放安置補助費，這對于大部分農民來說，不能從根本上解決他們的問題，他們的生活水平甚至無法達到土地征收前的水平。

3、征收補償程序存在的問題

（1）補償程序的可操作性差。目前我國關于集體土地征收補償程序的規定過于簡單，補償程序中的一些比較重要的事項沒有明確規定，致使在實踐操作中引發了很多爭議。比如關于征收行為何時發生法律效力，是在批準征收決定的作出后、征收決定的公告后還是在支付補償安置費用后等規定都比較模糊。

（2）補償程序存在不公正。在補償的過程中有規定公告和聽證，但農民的實際參和聽證得不到保障。征地補償的方案是由各市、縣人民政府的土地行政主管部門會同有關部門進行制定，然后通過公告來告知農民。被批準后的方案的公告，只相當于對征地的通知，告知相關人其土地被征收的事實，但沒有賦予他們質疑該征地行為是否合法的權力。實踐中有的村委會補償的收益分配過程中并沒有征求全村農民的意見，僅通過村務公開的方式公布征地的補償款和分配情況，而且還存在不少村干部以村委會的名義截留、克扣或挪用補償金等不公正現象。

（3）缺乏補償糾紛的救濟程序。現行法律規定對于補償決定缺乏中立性，將裁決權交由政府行使。對補償決定或補償裁決不服可否申請復議或提起行政訴訟等問題也沒有具體規定，使得補償發生糾紛后缺乏相應的法律救濟途徑和程序。

三、完善集體土地征收的補償問題

（一）擴大征收補償的范圍

目前我國土地征收補償費用僅限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，這和其他國家通用的補償范圍相差太大了。所以應該按照我國的實際，結合國外的補償范圍，適當地擴大我國的補償范圍，將各種因征地而支出的必要費用等可確定和可量化的財產損失也列入補償的范圍，確保被征收人的合法權益不受到侵犯。這也會促進被征收人積極配合集體土地征收的工作，保證征收活動順利進行。

（二）提高征收補償的標準

我國目前的土地征收補償標準不能反映出市場的價值規律和保證農民的生活水平恢復到征地前的水平。隨著經濟的發展，征地補償標準也要不斷提高，這樣才能更好地滿足農民的需求和保障他們的生活水平。

（三）設立多種補償的方式

除現金補償外，我國也可以借鑒其他國家的考慮采取以下兩種補償方式：

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本市延平區范圍內因建設發展需要征收集體土地上房屋的，適用本規定。

二、征收組織方式

市國土資源局負責延平區集體土地上房屋征收補償管理工作。集體土地上房屋征收補償工作由延平區人民政府負責組織實施。市住建、城鄉規劃、城市管理行政執法局應根據各自職責，積極配合。

三、征收程序

（一）征收集體土地涉及房屋征收補償的，由項目業主向延平區人民政府提出申請,并提交建設項目可行性報告或批準文件、建設項目規劃選址紅線圖等材料。

（二）市國土資源局征地告知書時，應明確告知征地范圍內的房屋征收補償方案由延平區人民政府負責。征地告知書后，延平區人民政府可委托房屋征收實施單位組織開展征地范圍內房屋摸底、調查，通過選定房地產價格評估機構，參照現行集體土地上房屋征收補償標準擬定房屋征收補償方案，并在擬征收范圍內公示，公示期限不少于15日。公示期滿后，房屋征收補償方案報市政府批準后執行。

（三）集體土地征收獲批后，征收土地公告應明確征地范圍內的房屋同時征收。房屋征收公告由延平區人民政府公布，房屋征收公告應包括房屋征收部門、征收實施單位、征地方案批準文件、征收范圍、征收期限、補償方案等有關情況。

（四）被征收人或者其他權利人對房屋征收補償方案有異議的，應在房屋征收補償方案公示期限內向延平區人民政府提出書面申請。延平區人民政府應當研究被征收人對房屋征收補償方案的不同意見，當事人申請舉行聽證的，應當舉行聽證，并根據聽證意見，對確需修改房屋征收補償方案的，應當依照有關法律、法規和政策規定進行修改。

（五）征收產權不明確的房屋或征收補償標準達不成一致意見的，方案實施征收前，延平區人民政府就被征收房屋的有關事項向公證機關辦理證據保全。

（六）在房屋征收補償方案確定的簽約期限內，被征收人與征收部門（或受委托的征收實施單位）達不成補償協議的，在房屋貨幣補償金額到位或提權調換房屋（周轉房）的地點和面積后，由市國土資源局責令限期交地。逾期仍未交地的，由市國土資源局依法向延平區人民法院申請強制執行。

四、集體土地上房屋征收的補償方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換。特殊情況，經區人民政府報市人民政府批準，在統一規劃的前提下，可以采用集中自建的補償方式。

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一、農村征地補償安置制度存在的問題

遼寧省于二O一O年一月七日出臺了《遼寧省人民政府辦公廳關于實施征地區片地價標準的通知》，其中規定征地區片綜合地價標準是指征收一般農用地土地補償費與安置補助費之和，其他地類以綜合地價標準為基礎按以下系數調整；建設用地1；未利用地0.8。未經批準任何單位和個人不得擅自改變或降低征地區片綜合地價標準。

（一）土地征用補償標準偏低且有失公平。目前海城市使用的土地征用補償標準，與土地市場毫無關系，未得到市場的檢驗和認同，純粹屬于市場以外的產物，不符合土地市場的實際情況。按照市場規則，從實踐的角度權衡，標準“定”得過低，而直接損害的則是廣大農民的利益。以耕地為例，即使一戶人家3口人3畝地，補償最高也只能收取10萬左右，但土地被征用后，一無技能、二無特長的農民便失去了賴以生存的依靠，又無相應的保障措施，對于在市場經濟大潮中本來就處于競爭劣勢的農民而言，10萬元的補償能花費多少年呢？而且每個地段的地價又不統一，缺乏平等性，農民擁有的土地是國家統一承包給農民的，并沒有“貴賤之分”，但征用的補償價相差卻甚大，這對補償較低的農民來講更是有違公平原則。

（二）征地目的遠遠超出“公共利益”的范疇。征地是國家憑借行政權力將農民集體所有的土地征收為國家所有的行為。土地征收是政府為“公共利益”而行使的一種特有權利，我國《憲法》也明確規定，政府征地是為了“公共利益的需要”。但實際上，目前征地已成為新增建設用地的唯一來源，征地目的也已大大超越了“公共目的”的范疇，造成了隨意擴大征地范圍和征地工作的混亂局面。比如一些工商企業辦公用地和商品房開發，都作為“公共利益”目的用地而進行征地拆遷。這樣，就由實現公共利益的監督主體蛻變為一個謀利的市場主體，與其建立、維護市場公平競爭的職能相違背。

（三）土地征用的補償范圍偏窄。根據法律法規的有關規定，土地征收補償僅限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費、房屋補償費以及搬遷安置費，只體現了土地作為勞動生產資料價值的一面，而對于土地本身養老保障、醫療保障、糧食安全、生態環境保護、社會穩定等價值功能以及土地被征后所產生的連帶效應，如邊角地、夾角地的損害、經營、租金等損失以及其他因征地所致的必要費用，比如臨時租房費用、律師或專家的費用等，這些有客觀憑證而又有舉證責任的具體損失也未列入補償的范圍。通常所受損失的補償未能有所體現，未能遵循“完全補償原則”。

（四）土地征收的補償方式單一。現行征地補償安置政策基本上是一種純粹的貨幣補償方式，即按照被征收土地的原用途給農民予以直接的貨幣補償，如綜合區片地價是對農戶土地承包經營權的財產補償，但在大多數情況下，即便及時足額給付了貨幣補償，失地農民在很長時間以后仍會處于貧困狀態。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障，部分失地農民無地種田、無崗就業、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民問題越來越突出，甚至影響到城鄉社會穩定和經濟發展。

二、以“一區一帶”為契機，完善土地補償制度的設想

隨著遼寧沿海經濟帶開發開放、沈陽經濟區一體化發展兩大國家戰略的深入實施，全省經濟社會呈現持續快速健康發展的強勁態勢，但同時，土地利用結構、空間布局和規劃安排與發展需求不相適應，城鄉、區域統籌發展與土地資源配置和管理機制不相適應，現行土地管理制度、管理方式和運行機制與發展要求不相適應等突出問題亟待解決。為此， “一區一帶”改革集以“保發展、守紅線、促集約、惠民生”為主線，綜合運用規劃、計劃、審批、供應、用地標準、地價等管理手段，改革管理方式、創新管理機制，積極構建耕地有效保護、用地布局結構合理、集約高效、區域和城鄉一體化發展的土地利用新格局。海城將以此次“一區一帶”為契機從根本上有效破解長期以來制約海城經濟社會發展的資源瓶頸，加快推動發展方式轉變。

（一）以市場為導向，調整原有的、與市場經濟要求不相適應的土地征用補償制度。根據土地市場的行情，將附著物和青苗補償、房屋補償費以及搬遷安置費主要補償項目的補償標準階梯性上調，要盡可能地體現效率、公平的原則；切實改變現行征地制度對農民的補償標準嚴重偏低、違反市場經濟和城鎮化基本規律的現狀，根據被征土地的原有收益、未來用途、區位、質量、供求關系等綜合因素，結合被征地農民未來生存發展的實際需要，制定客觀科學的評估辦法，合理確定征地補償標準，為解決土地被征用后農民基本生活、就業和社會保障等問題留下必要的政策空間，作出必要的制度安排。按照安置農民的實際社會成本，以妥善解決被征地農民基本生活、就業培訓和社會保障為依據制定征地補償安置最低標準，合理提高補償數額，改進補償費分配方法，完善征地補償安置機制，杜絕壓低征地費用的現象。提高補償標準的新增資金，主要用于被征地農民的社會保障。

（二）嚴格限定征地的公共目的，且用規定來明確“公共利益”的具體內涵和外延。可以依照規定對土地實行征收或者征用并給予補償。要提高其針對性，必須對土地實行征收的條件、要求細化。首先，應該明確公共利益的具體內涵和外延。其次，要進一步強調土地實行征收的程序。政府部門和法定機構提出土地征用建議前，必須經過充分地調查和研究，充分論證開發項目的合理性和必要性，征用土地者的正當理由和合理要求，搞清同項目開發相關的一切技術問題。再次，要確定合理的補償標準。提高征地補償標準，根據土地市場的行情，給足被征土地的補償價格，保護被征地者的利益。

（三）補償范圍應與農民土地被征用產生的損失相對應。根據完全補償原則的要求，除了補償可以量化的損失外，還需補償由于征地而帶來的連帶損失，做到補償范圍應與農民土地被征用產生的損失相對應。為此，適當擴大征用土地的補償范圍，可確定、可量化的財產損失列入補償范圍，以確保被征用人的合法權益不受侵犯。這一舉措也有利于被征用人積極配合土地征用工作，保證征地工作的順利進行。