農村土地征收法規范文

導語：如何才能寫好一篇農村土地征收法規，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村土地； 土地流轉； 流轉原則； 流轉方式

一、農村土地流轉的相關概念界定

（一）農村土地

對于農村土地流轉問題的研究首先需要界定農村土地的內涵，根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，農村土地指農民集體和國家所有但依法由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的各類土地。范圍主要有:農民集體所有的農業用地與國家所有依法歸農民集體使用的農業用地。

（二）土地流轉

土地流轉包括兩種情況：土地所有權的流轉和土地使用權的流轉。土地所有權的流轉包括土地的買賣、贈與、征收等。在我國目前土地流轉的實踐中，所有權的流轉基本上是從集體所有流向國家所有，即只允許農村集體所有的土地轉變為國家所有，主要是國家進行征地時土地的所有權由集體所有轉變為國家所有。

（三）農村土地流轉

農村土地流轉是農村集體土地所有權的轉讓和農村集體土地使用權的轉讓。農村土地所有權的轉讓主要是國家通過征收的程序將農村集體土地轉變為國有土地。農村集體土地使用權的轉讓主要是土地承包經營權的流轉，因為我國現行立法原則上不支持宅基地使用權和農村集體建設用地使用權流轉1。土地承包經營權流轉是土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式進行流轉。

二、農村土地流轉的原則

農村土地流轉的原則是指在農村土地流轉過程中，貫穿于整個流轉過程的總的指導思想和基本準則，在土地流轉中，發揮著指導、約束、和補充功能。

（一）農村土地所有權流轉的原則

農村土地所有權流轉的原則主要是土地征收過程中應該遵守的原則。主要包括依法原則、合理補償原則。

1、依法原則

我國現行《憲法》第十條明確規定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償"，同時，在《土地管理法》第二條中規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

2、合理補償原則

我國憲法明確規定對土地實行土地征收的要給予補償，我國《物權法》第四十二條明確規定"征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費用，安排被征地農民的社會保障費用。"《土地管理法》和《土地管理法實施條例》對補償的標準作出了具體的規定。

（二）農村土地承包經營權流轉的原則

1、依法原則

依法原則指土地流轉必須依照法律、法規的規定，主要是依照《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規。依法原則要求流轉的期限合法、流轉的用途合法、流轉的程序合法。

①流轉的期限合法。

《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規對土地承包經營權流轉的期限都做出了硬性規定。這就要求流轉雙方在協商土地承包經營權流轉的期限時，不能超過承包期的剩余期限。也就是說，土地承包經營權流轉最長的期限：農地為三十年，草地為三十年至五十年，林地為三十年至七十年。

②流轉的用途合法

對于流轉的土地，流入方必須遵守法律、法規的規定，《物權法》第一百二十本條規定：未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。這就要求：流轉的土地，非經法定程序批準，不能用于非農業生產。

③流轉的程序合法

流轉的程序合法主要是指流轉必須履行法定的程序，流轉雙方應該簽訂書面的流轉合同，以轉包、出租、互換、或者其他方式流轉的，承包方應當及時向發包方備案，以轉讓方式流轉的，應當事先向發包方提出申請。受讓方再次流轉的，必須取得原承包方的同意。

2、意思自治原則

《農村土地承包法》第三十三條規定，土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。本條所體現的就是土地承包經營權流轉的意思自治原則。

3、堅持有利發展、穩步推進的原則

在堅持農村基本經營制度不變的前提下，適應當地經濟社會發展要求，積極穩妥推進土地承包經營權依法流轉，對農村勞動力轉移較充分的村，鼓勵整體集中連片流轉;對農村勞動力轉移還不夠充分的村，鼓勵農戶相互流轉，有條件的地方可以發展專業大戶、農業專業合作社等規模經營主體。

三、農村土地流轉的方式

農村土地流轉的種類根據人的主觀意愿，土地流轉可分為主動的土地流轉和被動的土地流轉。

（一）主動的土地流轉

主動土地流轉指在平等的基礎上，根據本人的意愿將其所有的土地所有權、承包權和使用權，遵循一定的程序轉讓給他人占有、使用、收益和處分的行為。我國農村土地的主動流轉主要是土地承包經營權的流轉，其可以分為：低層次的土地流轉、市場行為的土地流轉和資本化的土地流轉。

1、低層次的土地流轉

低層次土地流轉主要發生在農戶與農戶之間，是比較初級的土地承包經營權流轉類型形式，主要包括互換、代耕代種。

2、市場行為的土地流轉

市場行為的土地流轉是指通過市場手段，將土地承包經營權轉讓給他人從而得到一定的收益的行為。目前我國主要有四種類型：一是出租，二是土地使用權買賣，三是土地信托，四是反租倒包2。

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【關鍵詞】農村土地糾紛；新農村建設

中圖分類號：S-9

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2013）03-019-01

一、經濟原因

社會經濟的發展，土地增值效益的大幅提升，是土地糾紛案件增多的直接原因。

1 在工業化、鎮化加快的情況下，占地過多過快，征地補償仍然是城鄉二元化的，這不僅加劇了城鄉收入差距，而且造成了農民心理不平衡，導致農民與政府、與開發商之間的矛盾。現行征地辦法，基本都是給予失地農民一次性補償。集體土地被征收以后，往往能為征地一方帶來很大的增值收益，而被征地一方所獲得的補償相對較少。集體和農民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補償標準提高幅度遠跟不上上漲幅度。依照我國現行《中華人民共和國土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費，由三部分組成：一是土地補償費，標準為該耕地征用前三年平均產值的6-10倍；二是安置補助費，為該耕地年產值的4-6倍；三是被征用土地上附著物和青苗補償費以及當地政府以國有土地有償使用收入所做的補貼，總和最高不超過具體地塊平均畝產的30倍。但因農地產值相對不高，導致補償費用偏低，按照法定標準計算出來的補償費有限，抗風險能力差，難以解決失地農民的長遠生計，而且相鄰地塊的征地補償往往因用途不同而相差很大。宅基地的補償則沒有明確的統一標準，在實踐中，有些地方按著附著物補償，而有些地方則單獨補償。

2 土地既是農民的生活資料，也是生產資料，如果土地不被征收，農民可以自己耕種，還可以得到國家補貼，取得不錯的收入。而土地被征收，征地補償費用僅考慮被征收的土地原用途和原價值，不考慮土地本身的價值、增值價值及預期收益，補償標準過低，計算依據不合理。

3 政府征用土地時，土地補償費集體占了大多數補償款，由集體統一支配。而政府對集體如何使用土地補償款缺乏細化，缺乏可操作性的規章制度，致使鄉、村層層克扣現象比較普遍，再加上缺乏嚴格的財務監管監督機制，補償款發放存在漏洞。

二、政策及法律法規，現行有關土地方面的政策及法律制度設計缺失，是土地糾紛產生的根本原因

（一）政策調整

農業政策的調整，是導致農民收益的變化的根本原因。改革開放后農村實行了，農民承包土地30年、50年不變的政策已深入人心，但在政策執行過程中各級政府提高征收各種稅費標準，加上物價上漲等因素，農民種地無利可圖，打擊了農民生產的積極性。國家適時進行了政策調整：讓農民重新看到了種地的益處；免征各種稅費，提高農民生產積極性，對種地農民實行政府補貼，提高種地農民待遇。加上糧食價格的提高，外出務工農民即使不出家門，土地也會給自己帶來比較滿意的收入。

（二）法律、法規頻繁修訂

法律和政策的契合不協調是糾紛產生的法制性根源。自實施到現在，國家有關農村土地承包問題的政策、條例、法律法規不斷出臺，如《中華人民共和國土地管理法》、《農業法》、《民法》、《土地承包法》等，有關的政策條例不勝枚舉。由于國家整體處于社會轉型、經濟轉軌過程中，使得已有的法律、法規很難適應現實的變化，經常被補充和修訂。如《中華人民共和國土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修訂，每次都有新增添的內容。法律、政策的靈活性和多變性與土地變動滯后性和緩慢的過程產生矛盾。針對這種情況，即便是專門從事土地問題研究的人員也難以完全理解法律的真正意義。

三、社會保障缺失

“地不要人”是不少地方的征地補償方式。被征地農民一次性拿到補償款，如同國有企業職工買斷工齡一樣，實質上都是失業，但是工人享受社會保障，被征地的農民卻沒有。在城市化進程中，出現大批種田無地、上班無崗、社保無份的“三無”農民，他們失去了生存、就業、養老的根本保障，沒有辦法融入城市，也沒有生活的最低保障，從而引發社會問題。

四、征地理由不充分

政府在對農村集體土地進行征收時，利用“公共利益”一詞的模糊性，隨意將征地原因解釋為“公共利益”。沒有及時向農民宣傳好相關的法律法規，不能將補償標準及辦法及時公開的向被征地農民展示。按照現行法規，土地使用權歸農民，而產權屬于村集體，在征收及補償的程序上不完善，農民缺乏有效的參與。在“雙主體”制度下，強勢“集體”往往會導致失地農民“被代表”。

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【關鍵詞】農村土地；權益；法律框架

一、農村土地制度保護現狀

隨著我國的社會主義市場經濟制度建立和不斷完善，我國工業化的水平不斷提高，城鎮的發展更加迅猛，城鎮化水平不斷提高。雖然農村土地制度不斷完善，但多數的農村經濟發展還是停留在相對落后的耕種模式。隨著農業耕種的成本不斷增加，自然災害的頻發，農作物價格較低等因素的影響，農民的主要收入不再是從耕種莊稼而來，更多的是進城務工。隨著越來越多的農民涌入城市，我國出現很多的“留守村”，農村農田無人耕種，多數農田處于荒廢的狀態。原本，這些荒廢的農地應該承包出去，使得農民在進城務工的同時也擁有土地出租所帶來的收益。但目前，在我國農村土地的產權歸屬的主體不明確。相關的法律法規明確規定農村的土地所有權屬于集體經濟組織所有。但是，集體經濟組織難以保障農民自身的權益。而且，農村土地所有權主體不清，容易導致主體虛位，進而引發相應的權力尋租行為。

如前所述，隨著我國城鎮化水平的不斷提高，很多農村土地變為城鎮用地。而這一轉變的過程，需要通過土地征用的方式，也就是依照法律規定的程序強制地將集體土地收歸國有并依法給予農村集體經濟組織及農民補償的行為。目前，我國的土地征用制度存在諸多問題。首先，征用制度使得農村土地交易市場受到限制。我國集體土地只有通過征收轉為國有上地才能進入土地一級市場，缺乏直接入市獲取利益的渠道。而在征收的過程中，農民的所得的收益只有相應的農地征收補償金。但這些補償金在每個地方的標準都是不一樣的。而且，我國憲法雖然規定了國家可以為了公共利益的需要而對土地進行征用，但卻沒對公共利益進行明確界定。很多時候，地方政府為了凸顯政績，濫用政府的土地征用權，通過極低的土地征收補償金來獲得農村集體經濟組織所有的土地，進而形成差價收歸地方政府的財政。而通過征用的土地，有很大一部分被用作經營性用地。在經營性用地上，政府和開發商都獲得了相當可觀的土地增值收益。

《決定》強調“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權人股發展農業產業化經營”。由此可見，國家正在逐步放開土地承包經營權的限制。但回觀現實，農村土地承包經營制度還存在著種種的弊端。根據《基本農田保護條例》的規定：“禁止任何單位和個人閑置，荒蕪基本農田。承包經營基本農田的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的基本農田。”這一規定，顯然增加了土地承包經營權人的風險，從而加大農村土地承包經營的難度。

二、農村土地保護存在的問題

首先，農村土地產權制度不夠完善，完整意義上的土地產權包括土地的所有權、占有權、經營權、收益權、使用權和轉讓權。上文說到，我國農村土地的所有權主體不清楚，農村土地難以流轉，在處理集體經濟組織所有的土地時，農民和村民委員會甚至是鄉級政府都會發生矛盾，最終導致農村土地難以流入市場。

現有的農村土地承包經營權制度也存在著諸多的問題。一是土地承包經營權的法律規定分散，不成系統。二是家庭承包經營雖然實現了土地的平均分配，實現了社會公平，但也使土地分割過于細碎，分布零散，難以實現規模經營，與發展現代農業的需求相矛盾。按照《土地承包法》的相關規定，承包方如果在承包期內舉家遷出農村，轉為非農戶口的，應當把承包地交回發包方，而且一旦交回就不能再要回。三是農民沒有完整的自主經營權。四是農村土地承包經營期限的不穩定。隨著人口的變動以及農村產業化和城鎮化的發展，有些地方頻繁變動農民土地承包期，導致承包經營權人喪失信心。

而在土地征收方面，也存在著不同的問題。第一，法律并沒有明確界定公共利益的范圍。這樣一來，很多地方政府就利用法律的漏洞，將很多經營性的項目劃到公共利益的范圍，進而對農村集體所有的土地進行征收。第二，征收的價格不統一而且偏低。土地征收的性質就是將農用的土地轉化為城市用地。在這一過程中，農民失去了賴以生存的土地。本來就應當得到能讓其足夠生存下去的補償。但很多時候，地方政府的補償金是不能維持農民最基本的生活所需。而政府通過賺取其中的差價，滿足地方財政所需，并且在轉化為經營性的用地上與開發商分享獲得的增值收益。第三，政府在征收農村土地的過程中，有使用暴力征收的行為。對于農民的正常訴求，地方政府沒有認真聽取和處理。農民的權益往往是在政府的暴力下而不斷被損害。

三、完善農村土地保護的法律制度

以上的問題說明，我國農村土地的保護力度還是有所欠缺，相應的法律制度還是存在相當大的漏洞。因此，完善這些制度成為我國農村經濟穩定、高效、可持續發展不可缺少的環節。

（一）完善集體土地所有權制度

《P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出應堅持農村土地集體所有權，發展壯大集體經濟。自年始的政治、經濟體制改革，以農村土地經營模式的創新為發端，可視為農地制度的第二輪改革，其改革基礎即集體土地所有權和集體統一經營體制。在十八屆三中全會的背景下，進一步完善農村集體土地所有權具有重大的意義。

通過制定相應的法律法規，明確農村集體所有權的歸屬，讓相應的集體經濟組織有自主處分農村集體土地的權利。而要明確集體所有全的歸屬，則需要加快農村集體土地確權登記發證工作。從近期的利益來看，土地確權登記發證的行為，能從法律的意義上確立農民土地權利，強化農民維護自身權益的法律意識。從長遠的角度看，依法確認的集體土地物權，有助于形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理且可對抗公權力不當干涉的產權制度。當集體經濟組織擁有自身獨立和完整的所有權，將更有利于農村集體所有的土地流入市場，加快農村經濟的市場化進程，更加有利于提高農民的財產性收入。

（二）建立完善的土地承包經營權制度

《決定》繼續強調堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，依法維護農民的土地承包經營權。而對于《決定》允許承包經營權抵押的重大主張，有學者解讀為對土地承包經營權進行“承包權”和“經營權”的分權設置，明確經營權流轉及行使的法律地位，建立所有權、承包權、經營權并行分置三權的新型農地制度。通過法律把土地承包經營權固定下來給廣大的農民。而在這個承包經營權里面，應擔包括獨立的使用權、轉讓權和抵押權。這樣，農村土地的商品化程度將大大提高。

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【關鍵字】農村土地征收；利益問題；解決途徑

中圖分類號：G812.42 文獻標識碼：A 文章編號：

0引言

由于我國城市化進程加快，工業化也隨之快速的推進，在農村中，大量的土地被征用，由于它涉及到關系復雜的利益，農民土地權益被侵害的現象也日益明顯，倘若解決不好就會引起利益沖突，是矛盾加劇，同時也會影響到農村社會的發展和穩定。農村土地征收主要糾紛從本質上講是與土地征收相關的各個主體方的糾紛。由于這些主體所處的位置不同，他們的價值目標和利益需求也會有所區別，所以就產生了相互之間的利益博弈，在利益博弈中獲益和受損的程度也是有差異的。因此想要從根本上解決土地征收中的利益問題，我們就必須嚴格遵照黨的指導，對征地制度改革繼續深化，對政策調適機制要逐漸完善，對相關的法律法規要建立健全，這樣才能使人民的利益得到保證。

1農村土地征收中存在的問題

土地征收是指為了適應社會的發展需要，國家按照法律法規程序，把農民集體所有土地權轉讓給國家，并給予個人補償，它實質上是國家和農民集體土地所有權之間的轉換，并給予農民相應的補償。同時，土地征收也是一項國家的基本法律制度。自從1982年頒布了關于土地征收的管理法后，近幾年來，相應的法律不斷出臺。這些法律不但保證了農民的基本生活，而且維護了農民的基本權益[1]。

由于我國社會的不斷發展，城市化水平不斷提高，對土地需求量也越來越大，使得土地征收形成熱潮。但是，它所存在的問題也越來越嚴重，過度征收、違法征收、暴力征收的現象不斷發生，導致土地征收矛盾沖突不斷加劇，其主要問題有以下幾個方面：⑴由征地矛盾而引發的進京上訪告狀的事件越來越多，并成為影響農村社會發展和穩定的首要因素。有些被征地農民不僅是到各地上訪告狀，而且這種上訪就有反復性和持續性。例如廣西上林縣上塘狂莊征地糾紛案件在持續了36年后才被解決。⑵由征地拆遷引起的群眾性沖突問題日益明顯，由于關系到很多人的利益問題，能引起他們的共鳴，所以在沖突時常常會出現一人呼叫萬人響應的局面。由于在群體沖突中，主要的參與人員是村民，但是迫于村民的壓力，村級組織不得不站出來成為抗爭的主體，這就使群眾沖突具有了一定的組織性。同時，出于各種原因和目的而介入的社會精英，使群眾性、組織性的征地沖突不斷提高。⑶強制性的征地使得對抗性的沖突越來越明顯，并有向暴力化發展的趨勢。同時，在征地過程中，農民的法律意識不斷增強，使得上訴越來越向法律方面發展。

2農村征地中存在的利益沖突

農村土地征收的糾紛主要是各個與土地征收相關的主體間的利益之爭。與征地相關的利益主體包括：

第一，中央政府與地方政府。他們作為土地政策的制定者、管理者和執行者，因處在不同的管理位置上，所以在對農村土地轉用和補償中，存在著嚴重的目標沖突。從中央政府的方面看，他們所具有的的目標是全局性、戰略性的，他們更注重的是對耕地的保護，對糧食安全的保障，對農民利益的維護，同時為了使經濟、社會穩定發展，而進行適當的建設用地。但是從地方政府的角度看，他們更注重的是自己政績，為了使經濟高速增長，地方財政收入和融資規模增加，他們加快的對農用地的征收，用于建設用地。這種不顧后果的發展方式，與中央政府所提倡的背馳，使得矛盾增加。由于地方政府可直接負責征地轉用，并直接管理農地和農戶，所以與中央政府相比，他們更容易實現土地目標，但也導致了農地轉讓的規模大大超出實際控制范圍，使中央政府和國家的長遠利益受到侵害。由于耕地面積的減少，使得國家的糧食安全受到威脅[2]。

第二，地方政府與被征地農民。在征地過程中，農民處于弱勢地位，使其無力與地方政府抗衡。被征地農民希望政府在征收土地后，為他們提供長期的、不低于務農的生活保障，并希望得到合理、公平的補償，但是事實并非如此。地方政府在制定、落實征地政策時，往往把農民排除在外，農民不僅在土地征收中沒有得到增值收益，而且也無法抵抗地方政府對他們的權益侵害。再加上我國社會體系的不健全，現代化的社會保障制度還沒有在農村中建立起來,使失去土地的農民在生活上得不到保障。

第三，開發商與被征地農民。盡管在征地過程中，被征地農民并沒有與開發商進行直接交易，但作為土地的使用者和擁有者，與開發商的矛盾是不可避免的。開發商為了使利益最大化，降低成本，希望村民能夠盡早的把土地交給他們，并完成搬遷。但是仍存在著侵害被征地農民的利益問題，從而引發農民的不滿，并用滯留、拒搬等方式來維護自己的利益。這種現象不僅增加了開發商的投資成本，而且給社會帶來不良影響。

第四，村集體與村民。在農村中，由于管理制度不完善，使得在征地過程中發生村干部的情況，嚴重侵犯了被征地農民的權益。

3農村土地征收利益沖突解決辦法

農民的生存之本就是土地，解決征地矛盾沖突的關鍵就是維護和保障農民的土地權益。當前，那我們應按照黨和國家的精神好要求，不斷深化征地制度改革，逐步完善征地補償制度，建立健全相關的法律法規，使征地所引發的問題從根本上得到解決。

⑴征地的使用范圍要明確，政府征地行為要規范。征地權是具有強制性的行政權力，它是在維護被征農民的利益前提下進行的。政府必須是基于公共利益的需要來行使這一權力的，但是，我國現在并沒有相關的法律規定公益性用地和經濟性用地的范圍。所以就需要有關部門盡快出臺相關規定，明確規范公益性用地。

⑵土地征收程序應作出規范，同時保證農民享有對土地的知情權和參與權。在土地征收實踐中，侵害農民土地權益現象發生的原因與征地程序不完善是密不可分的，所以要嚴格規范土地征收程序。同時，也不能忽視建立被征地農民的協商程序，使農民能夠充分的行駛參與權、知情權和申訴權。對土地征收的目的和補償方式，應向社會進行公告，并設立專線來聽取農民群眾的意見，對征地目的和補償方式有異議時，可以向上級法院進行上訴[3]。

⑶對征地補償機制要加以完善，制定出合理的補償標準。在征地過程中，由于農民為社會的公共利益做出了相應的犧牲，所以理應得到相應的補償，這是對公民權益的保障，同時也體現了公平公正的原則。但是在目前為止，我國對征地補償僅限于安置補助費。地上附著物和青苗補償費，這些不償并沒有使農民的實際生活得到保證。因此，政府部門應加大對征地的補償范圍，將殘余地分割損害、正常營業損害以及其他各種必要的征地支出費用等列入補償范圍中，以維護被征地農民的權益。

3結語

在我國，三農問題關系到黨和攻擊事業發展全局，土地對于廣大農民來說，既是他們最基本的生產資料，也是他們的生活保障。在征地問題中，常常出現農民的基本保障問題得不到解決，從而引起沖突、矛盾的發生。這就需要政府部門加強對征地的管理，制定出征地法律、規范征地范圍，加大對農民的補償，使農民積極配合征地工作的執行。

【參考文獻】

[1]陳小君.農村土地制度的物權法規范解析——學習《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》后的思考[J].法商研究，2009（1）.

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關鍵詞：農村土地 管理使用 法律法規

中國幅員遼闊，但是山地和水面占去四分之三，所以土地依然是稀缺資源。國家提出很多關于土地管理和保護的政策，但是還不能從根本上解決土地的問題。土地資源緊張的直接后果是導致農用地難以擴大，并且直接危害環境，影響經濟發展，甚至影響和諧社會的構建，加劇民間矛盾的產生。我國是農業大國，9億農民支撐著我國的農業發展，特別是農用地的管理涉及國民生存和發展。如何管理好農村土地，保證農民的利益，保證經濟的發展，促進社會的和諧，是擺在各級政府面前的一個緊要問題。本文就農村土地管理中存在的問題和管理策略談談自己的看法。

1、農村土地管理中存在的問題

1.1土地管理機構不健全

隨著城鄉經濟一體化的進程不斷推進，我國農村土地的問題也日益多起來，各級政府相繼建立了土地管理機構，由中央到地方，普遍建立了土地五級管理網絡，但是在組織建設和機構設置等方面還存在著不夠完善的地方，比如機構的生存問題，人員的編制問題，經費來源問題等，都困擾著管理工作的開展，尤其是面對的工作對象是知識水平不高的農民，土地管理人員的素質和職業道德都成為影響管理工作的重要因素。人員素質不高，機構不健全，是農村土地管理工作中一個重要的問題。

1.2各級政府違規征用土地引發的問題

第一，管理工作中沒有很好地執行《土地管理法》，沒有按照法律規定對征收征用土地做好賠償。以租代征、私買私賣土地的現象是農村土地管理中的一大毒瘤，利益驅動政府和一些單位大力開發建設，農民賴以生存的土地被征用而得不到補償，引發一些發生。

第二，土地征用形式不規范。由于經濟建設和經濟發展的需要，被征用的土地在審批手續方面存在不規范的現象，政府默許一些不合理的征收行為，對于那些逃避監管，采取土地置換、以租代征、先建后報和私買私賣的違規行為采取睜一只眼閉一只眼的做法，縱容了其違規行為的發展。

第三，對農民失地補償不足。《土地管理法》對征收農民土地有規定的補償標準，但是這個標準沒有與時俱進，和當前農民安置的需要相差很遠，更有人為因素的作用，導致農民的補償不足，不能滿足農民安置所需。或者有征收補償款不及時到位的現象，損害了農民的利益。

第四，不能足額發放征地補償款。在征用土地中，農民的補償款不能足額發放，土地補償款的分配和管理不規范。土地補償款應該在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配，而在實際中，存在集體經濟組織甚至是一些縣區、鄉鎮政府截留、挪用、擠占乃至私分補償款的情況，侵犯群眾利益。

2、做好農村土地管理的策略

2.1健全農村土地制度

沒有規矩不能成方圓，農村土地管理需要與時俱進地創新管理制度，用規定和制度去約束政府和一些部門的行為。健全相關的制度，完善相關的規定，更進一步地約束政府行為，特別是在政府獲取增量土地時容易出現的一些不規范行為。農村土地管理是個復雜的問題，涉及到國計民生，涉及到和諧社會的構建，因此必須要用制度約束行為。約束征用權，強化規劃權等，這幾項工作如果不在制度約束下，很有可能出現違規行為和不規范操作，所以需要用制度明確界定公益事業的范圍，在制度上強化和完善征地的規程；科學和長遠地考慮土地的規劃問題，保證土地規劃在科學性的前提下實施的強制性。

2.2加強土地管理的監督制約

加強監督管理是規范土地使用的有效措施，強化管理力度要實行“村級財務公開”和“村務公開”。在農民的監督下進行土地的征用和管理。尤其是征地款的監管、使用、審批等事宜，更要在農民的監督下實施。發揮鄉鎮政府農經和財政部門的作用，做好征地款的核算工作，保證征地款專款專用，從而保證農民的利益，避免擠占挪用私分的現象出現。

2.3嚴格管理加大懲治力度

強化管理是保證土地科學規劃和使用的又一條重要措施，政府機關要制定國土資源動態巡查方案并嚴格執行，從縣、鄉鎮、村等三級政府中入手，聯合巡查，形成一個有效的監督網絡，隨時發現違法用地的行為，及時采取有力措施消滅在萌芽狀態；另外還要嚴肅查處在土地權轉讓、使用、批租中的違紀違法行為，根據相關法律管理和監督，一經發現違規違法現象，立即移送有關部門追究法律責任。聯合紀律檢查和監察機構，從嚴管理、從嚴處理，保證農村土地在合理、科學、可持續發展的狀態下進行。

2.4加強對管理人員和農民的法制教育

這個教育對象，包括兩方面，一個是對工作人員的法律教育，一個是對農民的法律教育。執行管理者的法制教育，應該包括土地審批權、管理權、執法權的相關業務內容的教育，以及國情和政策法規的教育。提高管理者的業務素質和法律修養，從而提高土地管理的效率。

做好農村土地管理工作，不僅是保護國有土地、保護民眾利益，而且也是促進和諧社會建設的有效途徑。土地與國家、與政府、與農民都是極其重要的資源，管理不好，影響子孫后代，這是我們肩負的歷史使命。

參考文獻：

[1]劉權瑩.探究農村土地管理制度的新改革[J].技術與市場. 2012（02）

篇6

中國農業人均占有的自然資源非常少，人均耕地1.38畝耕地，僅為世界水平的40%，人均耕地面積世界排名第130位左右，而且耕地面積已經持續10多年下降，逼近18億畝的紅線。在未來幾年內，土地問題將是我國農村的焦點問題，如何協調農民與當地政府的土地權益，做到土地增值讓農民分享，直接影響到未來中國農村能否平穩發展。

工業化、城鎮化過程中確實要占用一部分農村土地，但關鍵是如何規范化、如何尊重農民意愿和保障農民權利。保障農民的土地財產權就必須給農民足夠的補償，土地增值讓農民分享，以此保障農民的生存就業與發展權。正如總理所言：“推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。”另外，土地使用成本增加，也可以減少盲目占地、隨意圈地等現象的發生。

應盡快出臺新的《土地管理法》，讓法律為農民土地財產權護航。去年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》解決了近年來城市房屋拆遷糾紛亂象。而對于涉及到農民土地財產權的現行《土地管理法》，其征地程序、補償和補助水平已不能適應農民的實際需求，農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權在該法中一直難以得到合理補償和充分體現，也是目前產生一切亂象的根源。

農村征地隨意問題也必須解決。農村征地范圍必須界定為公益用地才能征用，比如可以對公共利益界定為：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；法律法規規定的其他公共利益的需要。用于非公益性的其他城市化用地，在符合法律法規規定的情況下，應該采取市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開發。

保障農民土地權益的當務之急是盡快給農民土地確權發證。因為土地證書是土地權益的法律憑證和保障，直接關系農民切身利益。農村土地財產權利的實現，首重產權明晰。農村集體土地確權登記發證可以維護農民權益，長期以來，這項工作在實踐中阻力大、舉步艱，一些地方農民土地登記發證率仍然較低。農村集體土地無證，農民無法捍衛自己的土地權益。除了農民土地確權外，還要建立健全土地流轉市場運行機制，在符合規劃土地用途的前提下，農民可以將土地承包經營權在各種用途中轉讓、出租、抵押、入股，從而擴大農民財產性收入的來源。

篇7

關鍵詞:土地征收補償;途徑

土地征收是指國家為了公共利益的需要,依法定程序強制收取他人土地所有權并給予合理補償的行政行為。因為土地征收的對象絕大多數是農村集體土地所有權或使用權,所以完善、改革土地征收或征用制度,對于保護農民利益,減少耕地流失、維護農村穩定意義重大。

1、我國農村土地征收補償制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款,但是對補償的原則卻沒有明確,征地補償原則缺乏憲法基礎。《憲法》第10條第3款雖規定了國家對土地的征用,但強調的是國家征收權的行使,而沒有為這種權力的行使劃定范圍?界限?方式和程序,我國現行《民法通則》也缺乏關于征收的一般規定?《物權法》規定了不動產的征收前提是公共利益,然而并沒有界定何為公共利益。這種只強調授權?不關注限權的規定,難以形成有效保障財產權?制約政府權力的制度,容易造成權力濫用? (2)補償標準低

土地征收補償標準雖然幾經修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地區經濟發展水平?土地市場交易價格?人均耕地面積等影響土地價值的因素,也不能體現同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現差別的真實價值?低成本征地,極易導致有關國家機關征地行為的隨意性,嚴重侵害相對人權益? 尤其是在我國對“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質的土地征收行為除了不符合社會正義原則?降低土地配置效率?延遲土地開發時機之外,較低的征地成本帶來了較高的交易費用和延遲成本?現行的征地補償標準也已經難以保證被征地農民維持現有的生活水平? (3)補償范圍涉及面小

征收補償主要是土地補償費?勞動力安置費?附著物補償費等?我國土地征收補償的狀況是直接補償不充分,而對與被征收客體有間接關聯以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補償,如殘余地損害?營業損失和租金損失等間接損失?因此,征地補償內容不完整? (4)征地程序不透明

國外一些國家規定征地機關必須通過正式郵件或定期報紙的形式公告有關征地的內容,并經土地所有者申請舉行聽證會,使土地所有者或其他權利人參與到征地中來,然而我國在整個征地調查?征地補償分配過程中,農民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表現在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征?應征多少?補償標準等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權利阻止政府對自己土地的不合法或不合理征收,沒有形成一定的制衡機制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會主任,而廣大的共有人農民對此了解很少或不了解?

2、 完善我國土地征收補償制度法律方面的思考

(1)完善相關法律體系

我國沒有專門的《土地征收補償法》,土地征收補償主要由行政法及部門規章調整。土地補償制度包括補償的憲法基礎、標準、范圍、安置方式等內容,其相關規定散見于憲法、物權法、土地管理法和一些部門規章等各類不同效力等級的法律法規中。目前從相關的土地管理法律、法規規定的情況來看,在征收農村土地時一般堅持的是“完全補償”的原則。值得指出的是,雖然法律法規規定了“完全補償”的原則,但執行的情況并不容樂觀。就我國目前行政補償原則的現狀來講,不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點,不能為當事人正當權益提供有力保護。可借鑒國外經驗,在憲法“征收”條款中體現控權、程序、補償等內容,以為具體征用法律法規確立原則、指明方向。要建立關于土地征收補償的具體法律,為土地征收補償提供具體的法律依據。

(2)完善相關補償制度

補償標準方面。現階段可以采取由土地原用途價格和社會保障費用兩個部分組成的“征地綜合區片價”補償辦法?隨著經濟的發展,征地補償標準也要不斷提高?這樣確定的補償標準就能較充分考慮市場因素? 采取這種辦法確立的補償標準,將基本上保證農民不因土地征收降低生活水平?

補償范圍方面。我國土地征收補償僅應從具體國情出發,結合國外經驗,適當擴大征收補償范圍,將殘余的分割損害?正常營業損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定?可量化的財產損失列入補償范圍,以確保被征收人的合法權益不受侵犯?這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動的順利進行? 補償方法方面。在現有的土地征收補償標準不宜大幅提高的情況下,豐富土地征收補償的方式是一種可行的做法。我國可學習日本?英國等國的經驗,規定一些例外的補償方式?這可根據農民的現實需要,由法律做出概括性規定,在實踐中靈活掌握?例如改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償,改貨幣補償的單一方式為包括貨幣安置、社會保險安置、土地使用權入股安置等多種形式的復合安置式。 補償程序方面。借鑒國外立法條例,結合我國現行管理體制,我國的土地征收補償程序可以設置如下: 1)前置程序?除國防?交通?水利?公共衛生或環境保護事業,因公共安全原因急需使用土地,來不及與土地所有權人協商外,需用地人應先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得土地;所有權人拒絕參與協商或經協商未能達成協議的,方可提出征收申請? 2)征收申請與審批程序?由需用地人向省政府或國務院提出征收土地申請(按照土地地類和面積劃分審批權限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告,利害關系人可以在公告期間提出意見,必要時,可以要求召開聽證會?批準決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告?公告后,被征收人禁止實施改變土地用途?搶栽搶建等行為?同時,征收土地價格也被固定下來?被征收人或者利害關系人對于審批決定不服,可以申請復議或提訟? 3)補償裁決程序?在批準征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對征收補償繼續協商,協商不成的,可申請土地征收委員會裁決?對裁決不服的,可以申請復議或提訟,但不影響征收繼續實施?復議或訴訟要求補發補償差額的,在結果確定后發放? 4)土地征收完成?

參考文獻:

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(一)“入市”的涵義

“入市”指的是讓農村集體建設用地實現與城市國有土地同等地位的健康流轉模式，不需要先經過國家征收然后轉變為國有土地的途徑，而是可以直接進入土地交易的一級市場。十八屆三中全會中的表述即是“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

(二)入市的驅動因素

隨著城市用地日益緊張，不斷抬高的土地價格導致房地產價格的飆漲。通過放開農村集體建設用地市場，可以有效盤活農村閑置的建設用地，補給城市稀缺的土地資源，改變房地產市場供小于求的被動局面，實現房價的合理下降。另外我國集體土地價格相對較低，開發商往往非法購買低價的集體土地謀取利益，導致農村土地非法買賣市場的形成。在此過程中可能會損害農民的權益，擾亂農村土地管理秩序。這就要求政府通過制度改革將其合法化，從根本上保障農民的利益。同時，國家征收集體土地的補償往往較低，土地資源收益的城鄉配置出現不平等，城鄉差距逐步擴大。最后，農村集體建設用地的“入市”是統籌城鄉發展的重要舉措，是優化城鄉資源要素配置的重要渠道。

二、對房地產市場的影響

(一)積極影響

正如前文所述，農村建設用地的直接入市，能夠緩解城市建設用地的緊張局面，改變供求格局，平抑房價。同時，集體建設用地的直接入市能夠打破國有建設用地的壟斷格局，充分發揮競爭機制的優勢作用，使農村集體晉升為建設用地買賣的新的合法主體，推動了市場主體的多元化，有效打破壟斷格局。另一方面，土地隱性市場大量存在，房地產交易秩序出現混亂，農民權益受到損害。農村集體建設用地入市改革能夠促進相應法律法規的完善，使集體建設土地的交易甚至小產權房的買賣規范化，維護農民的權益。當然現今的宅基地依然不是入市改革的對象，小產權房的買賣仍然被政府明令禁止，但是農村集體建設用地的逐步、全面入市已是大勢所趨，只是有待法律和政策在實踐中進一步完善和推進。

(二)消極影響

土地隱性市場一旦合法化，不良開發商可能會更加肆無忌憚地低價收購謀取利益，進行大量的房地產投資，加大政府的管控難度，這也是國家禁止小產權房交易的原因所在。房地產建設用地的急劇擴大，導致投資過熱，甚至引發市場泡沫，進而影響房價的穩定，不但沒有起到平抑價格的作用，反而加劇了市場波動。當然，這并不是否定今后將集體建設用地進行房地產的開發，相反的，如果始終禁止其進入房地產領域，會加劇城鄉二元化經濟結構的擴大，建立城鄉統一的市場將無法實現。綜上，集體建設用地的入市對房地產的影響有利有弊，但總體上始終是利大于弊的。只有推動農村集體建設用地的逐步、全面入市，并以有力的法律保障作為后盾，就能有效促進房地產市場的良性發展。

三、入市的法律規制

(一)完善相關法規

之前的相關法規規定只有國有土地的使用權才可以依法轉讓，顯然這已不符合現今改革的發展要求，首先無論在形式或內容上，應該賦予農村集體建設用地使用權的轉讓在法律上與國有土地的同等地位。然后，出臺相應法律法規進一步系統設置建設用地入市的制度架構，規范交易秩序。

(二)加快明確權利主體

建立城鄉統一的建設用地市場，使集體建設用地入市逐步規范化，首要前提是須盡快解決農村土地普遍存在的主體混亂問題。隨著十八屆三中全會提出要賦予農民更多權利，當下更應該加快確權工作，以明確集體建設土地的法律主體。因此，做好確權、登記、頒證工作是實現農村土地入市有序流轉的前提，也能充分發揮這一改革對房地產市場的積極影響。

(三)確保競爭機制的實質公平

農村土地入市要想真正起到抑制房價的效果，顯然需要競爭機制的引入以及利益關系的重建。然而如何實現這一機制的實質公平，還需要法律的規制和保障。需要充分發揮反不正當競爭法對交易秩序的維護作用;通過招標、拍賣等公平方式確定受讓人;為維護實質公平，在適當情況下還應為農村土地的買賣提供便利。

(四)將年度用地計劃納入法治軌道

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關鍵詞：土地征收；失地農民權益；法律保護；和諧社會

近年來，隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快，農村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農民的許多合法權益沒有得到很好的保護，一些失地農民已成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，從而導致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權益，是一個值得思考的理論問題和現實問題；也關系到我國和諧社會建設的成功與否和依法治國方略的能否實現。

一、失地農民法律權益保護的理論思考――基于和諧社會和法治的視角

如何保護失地農民的合法權益并解決好失地農民的就業和生活問題，這是全社會都非常關注的熱點問題。筆者認為，應該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農村土地征收中所涉及的農民權益的法律保護問題，這樣才能維護好農民的合法權益，維護社會的穩定。

（一）和諧社會與失地農民權益法律保護

和諧社會是社會關系得到全面有效調整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設成和諧的社會主義社會，就必須認識到：我國是一個農業大國，農民占全國人口的絕大多數。農村、農業、農民問題是我國社會主義和諧社會建設中的一個重要而又突出的問題。沒有農村的現代化就沒有全國的現代化；沒有農民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農村的和諧、穩定就沒有全社會的和諧、穩定。必須高度重視“三農”問題，解決好農民的生存與發展過程中的種種難題。然而，目前農村土地征收中出現的侵犯農民合法權益的現象與我國和諧社會的建設格格不入，必須對失地農民的合法權益給予切實關注，充分維護好作為弱者的農民的合法權益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發展。只有這樣，我國和諧社會建設才能得到更好的發展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農民合法權益得到法律保護是和諧社會的內在要求。

（二）依法治國與失地農民權益法律保護

民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設與和諧社會構建具有內在的高度統一性。現代社會中，法律及其調整機制已經成為社會調整的主要手段，依法治國，建設社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調整，主要是調和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經把依法治國寫入憲法，建設社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農村土地征收中卻大量出現違反法律，損害農民合法權益的現象。如以低價征用農民的土地，安置失地農民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關系的調整，確立實質法治，才能構建和諧社會。只有依法處理各種農村土地征收中涉及農民權益的問題，才能充分而又平等地保障和實現農民的生存權、發展權。也就是說，失地農民合法權益得到法律保護是依法治國的必然要求。

二、我國失地農民法律權益保護的不足

（一）農村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”2004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規定。這些規定都強調了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定。現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導致在實際操作中，國家機關以“公共利益需要”作為不當征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經濟建設，把所有市場主體的商業投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導致農民失去土地的隨意性過大，出現農民本不應該失去土地卻失去土地的情形；也導致土地征收中出現不規范的情形增多，進而損害了農民的合法權益。

（二）農村土地征收的法律規范滯后，農民的合法權益得不到有效法律保護

第一，土地產權法律制度的不足。首先，土地所有權行使主體法律界定不明。我國土地法規定農村土地歸集體所有，農民不是農村土地權益的主體，但是對于誰來代表農民擁有這些土地所有權，誰來行使、如何行使這些土地所有權，卻沒有明確的法律規定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權權能的不完全性。《民法通則》規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”對照所有權的四大權能，我們發現集體土地所有權的權能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權自始至終沒有賦予農民。由于農民沒有完整的土地產權，農民的土地財產權在土地流轉時受到嚴格約束和限制，其財產權益得不到保障。

第二，土地補償標準極不合理，補償費過低且理論依據不足。《土地管理法》規定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。現行土地征收的補償原則只是按照原用途原產值進行適當補償，目的是“使需要安置的農民保持原有的生活水平”。這種規定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產處理，不符合政治經濟學原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產率等幾個因素決定，平均年產值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關的監督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位。在征與不征的問題上，農民沒有談判權、抗辯權、拒絕權。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權利被公權力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認為，由于法律規定國家征收土地時承擔的是補償責任，不是賠償責任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認識表示認同，表現在人民法院在受案上一直把征收批準的決定的拒之門外。

三、完善失地農民法律權益保護的建議

（一）嚴格政府責任并促進土地進入土地使用權市場進行交易

近現代法治的實質和精義在于控權，即強調權力在形式和實質上的合法性。應具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業和其他市政建設項目；國防事業；教育、文化、衛生、體育、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護等社會福利事業；各級國家機關建筑用地。國家進行土地征收應僅限于公共利益需要這一理由。但也要認識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應有相應的行政監督機制來配套。

（二）改革土地產權制度，明確農民集體土地所有權的主體地位

土地產權主體，即土地歸屬，是土地產權制度的基礎和核心。我國現行法律規定，農村土地除法律規定屬于國家所有以外歸農民集體所有。這種土地集體產權實際上是個籠統的概念，不能使農民成為法律意義上的市場主體，出現了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規定，“集體”可以是鄉（鎮）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農村集體土地產權的所有者代表，這必然造成征地行為發生時多元利益主體為爭奪所有權而發生沖突，并可能損害農民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農民負擔、侵犯農民權益的依據。

權利界定是土地產權交易的基本前提，也是權利人獲得利益的基本前提。通過修改相關法律，給農民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權利，明確規定農民集體土地是不可侵犯的財產，強化農民對土地的所有權和處置權，只有這樣才能使農民的土地權益從根本上得到保障。

（三）明確土地征收的法律補償標準

關于補償標準的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現有補償標準（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應確立以市場定價為主的補償標準，避免土地征收補償與開發土地增值出現巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發的征收中現象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴格控制土地二級市場，無法實現土地的自由流轉。因此，首先應對土地實行定級估價，通過土地評估事務所等市場中介機構的綜合評估，根據地塊所處位置、供求情況、基礎設施條件及相同水平地塊的使用權出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農民的利益，讓農民失地不失利。

（四）嚴格土地行政征收的法律程序

首先，應建立和完善行政征收合法性調查、審批和監督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴格在審批的范圍內進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權否決土地征收主體的征用方案。

參考文獻：

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關鍵詞：城鄉統一；建設用地市場；農民；土地權益

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0061-04

一、城鄉統一建設用地市場的概念分析

（一）建立城鄉統一的建設用地市場的實質

建立城鄉統一的建設用地市場不僅僅是要解決農村土地如何進入城鄉建設用地市場的問題，更主要的是要解決農村土地由誰賣、由誰受益的問題。農村土地變為建設用地須由國家通過征收、征用的方式從農民手中把土地出讓來，即買來，再通過土地的招拍掛，由國家把土地賣給土地的開發者。在這過程中，政府便有了很大的權限，政府侵害農民集體土地所有權的現象便經常發生，而且問題愈來愈嚴重。具體表現為：

1.政府受商業利益的影響，追求政府利益，推行土地財政，熱衷于征收農民集體土地，出讓國有土地使用權，也就是倒賣農民土地，成為對農民利益的最大侵害者。他們同商人結合起來，濫用土地征收權，致使大量的農民集體所有的土地變為了國有土地，造成大量農民失地。

2.由于土地征用需要經過批準，而且受用地指標的限制，有的政府則違法地采取以租代征的方式，強拆農民房屋，強占農民集體用地。

3.政府與投資商聯合，違背農民意愿，強行將農民集體土地流轉給資本企業。

4.政府以公權力強行變動集體財產屬性，強行干涉農民集體土地的經營自。

建立城鄉統一的建設用地，市場要求國家作為土地所有者、建筑物所有人作為土地所有者、農民作為土地所有者等三者的土地只要流通都應經過這個城鄉的統一土地市場進行，土地轉讓者和土地受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方，國家或政府不再參與其中。這就極大地削弱了政府的權力，防止了政府對于公權力的濫用，也讓政府打消其對政府利益的追求，不能從中漁利，從而使老百姓獲得更多的土地權益。

由此，我們可以看出，建立城鄉統一的建設用地市場的實質就是要剝奪政府的行政權力，賦予農民更多土地權益，限制公權力，擴大私權利。

（二）對建立城鄉統一的建設用地市場的深度理解

建立城鄉統一的建設用地市場不單純的是讓城市建設用地與集體的建設用地在同一個市場上交易，還是要讓農村集體建設用地享有與國有建設用地平等的權利，讓它可以平等的入市，同等對待，同權同價。也就是要建立國家土地所有制和集體土地所有制兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度。

（三）建立城鄉統一的建設用地市場應該注意哪些問題

首先，我們要考慮的就是在這個統一的建設用地市場的建立和運行中如何去保障農民的合法權益，尤其是對失去土地的農民權益的保障。農民失去了他們賴以生存的土地之后，他們要如何去再就業、靠什么來維持生計，這是我們要先行考慮到的，同時也是不得不考慮的。所以，我們首先要做到的就是要充分保護失地農民的權益。

其次，我們要注意的就是這樣的一個市場中政府究竟應該扮演一個什么樣的角色。其實，在前面我們已經提到了，在新的城鄉統一的建設用地市場中，政府不再參與在土地的交易雙方中間。在這個市場環境下，要求國家作為土地的所有者，建筑物所有人作為土地的所有者，農民作為土地的所有者等三者土地只要流通都經過城鄉統一的土地市場進行。土地的轉讓者與受讓者直接見面，買賣收益歸買賣雙方。當然，這并不意味著政府在其中就無事可做，不發揮任何作用。政府在這個市場的作用就是做好土地規劃，規劃控制，土地監察，土地買賣登記管制，建設用地招拍掛，稅收管理等工作。政府還是要發揮其宏觀調控的職能的。所以，政府在城鄉統一建設用地市場中就像是一雙無形的手，它獨立于市場經濟之外，卻又在需要它的時候發揮著指導和調控的作用。

最后，我們要注意的就是在這個統一的市場環境下，城鄉建設用地雖然是自由交易，但并非是無限制的、隨心所欲的買賣。隨意的自由交易不但會擾亂我國的市場經濟，還會因為不合理的開發利用而導致土地資源的浪費。這其中，我們尤為重視的就是要注意對耕地資源的保護，我們一定要堅持農地農用原則，農戶和農村集體經濟組織不得非法出讓，出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何手段將農民集體所有土地變為國有，不允許出現土地使用粗放和閑置現象。堅持耕地占補平衡，占用多少耕地必須補充相等數量和相等質量的耕地[1]。

二、對我國現有的建設用地市場的利弊分析

（一）我國征地制度的利弊

1.征地制度的利

我國的征地制度將建設用地統一歸國家所有便于國家對其管理，同時避免了供地者之間的惡意競爭，壓低地價。

2.征地制度的弊端

（1）在現實的征地過程中，政府為了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范圍過廣、土地的征收規模失控，導致土地的資源配置效率低，造成浪費。（2）城市建設用地大幅度增加，人均土地明顯減少，大量占用耕地資源，不利于有效的保護農業的長期持續、穩定發展。另外，城市中的一些企業的占地規模過大，使城市的住宅面積減少，直接影響了城市的人口容納量，也阻礙了城市化的發展。（3）征地的補給標準過低，失地百姓得不到合理的補償，農民利益受損。我國現行土地征用補償標準是按土地的原用途給予補償。這個規定否認了農民對土地財產增值的利益，是一種制度上的剝奪。導致失地農民的社會保障低，想提高生活水平困難。而且，由于缺乏司法救濟途徑，爭議解決機制不健全，農民的合法權益又難得到伸張。

（二）建設用地使用權劃撥與出讓的利弊

我國建設單位的土地使用權的獲得方式主要有兩種：土地使用權的劃撥和土地使用權的出讓。土地使用權出讓是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權劃撥是指：縣級以上的人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償，安置等費用后將土地交付其使用，或者將土地使用權無償的交付給土地使用者的行為。

1.劃撥土地使用權的利

（1）國家來掌握城市建設用地的所有權也就掌握了城市土地的劃撥權，這樣有利于加強國家對策劃土地的宏觀調控，可以把土地劃撥到城市規劃重點發展的地方，可以利用劃撥的土地對土地的供需進行調節，以維護社會的經濟秩序。（2）劃撥土地使用權可以保證國家公共基礎設施用地的需要，如一些方便百姓活動的廣場，出行的道路的建設用地需要[2]。

2.劃撥土地使用權的弊端

（1）不利于土地資源的合理配置，一些官方用地會占用大量的較好的地皮，這就阻礙了一些較好的商業性企業的進入。不能利用土地的優勢來實現高的經濟效益，是土地利用結構不合理。（2）政府行政權力膨脹滋生腐敗，還有造成國有資產和耕地的流失，加劇土地供需矛盾。

3.出讓土地使用權的利

（1）土地有償的使用就會產生競爭，這就有利于發揮市場的機制，優化資源配置，讓土地能夠合理有效的被利用。（2）國家通過出讓土地來獲得土地出讓金，這也增加了國家的財政收入。

4.出讓土地使用權的弊端

（1）容易形成土地市場的惡意競爭，出現壟斷現象，影響整個國家的經濟發展。（2）人們在追求利益最大化的同時，很有可能會破壞資源、污染環境，影響我國的可持續發展戰略。

三、建立城鄉統一的建設用地市場面臨的難題

（一）城鄉二元結構是面臨的主要難題

城鄉二元土地所有制在國家土地用途管制下造成了城鄉建設用地使用制度二元結構。城市建設必須使用國有土地，農民集體土地不能隨意改變用途，不能直接進入城市建設用地市場。而且，農村集體用地只有農民村集體經濟組織內部成員才能取得農民集體建設用地，以外的任何單位和個人都無權使用。這就造成了城市和農村建設用市場的割裂，農村集體建設用地只能在本集體經濟組織內部使用，和進行流轉與城市建設用地市場格格不入。這就使得城鄉土地在土地產權、土地用途、土地市場、土地規劃、土地管理、土地價格等方面都呈現出二元的特征，給建立統一的城鄉建設用地市場帶來了重大的困難。

（二）征地制度導致集體建設用地所有權不明確

法律上明文規定農村土地歸農村集體所有，而最終支配權卻在國家（各級政府），但是國家又沒有法律地位，國家履行最終所有者職能不得不通過“征收、征用”等行政“執法”的方式來實現。“征收、征用”事實上已成為我國農村土地進入建設用地市場的基本形式。也就是說，國家一方面憑借其城市土地的所有權主體的身份對城市用地享有支配權，另一方面又通過征收、征用的方式間接地享有對農村集體土地的最終支配權。而農民僅僅只是土地的使用者，他們無權在土地市場上轉讓他們實際占有的土地。因此，我國農村土地進入土地市場的過程是在所有權主體缺位的情況下實現的，加上對國家和農民土地所有權地位的雙重誤解，農村土地轉讓的收益分配陷入了無規則、不規范的境況，政府獲得土地權益遭到非難，農民則得不到滿足的土地補嘗金，土地權益受到侵害。

由此，可以看出，征地制度致使我國土地產權制度名義與實際上存在差異，導致我國集體建設用地所有權不明確間接地引發諸多問題，致使現行的土地制度無法適應市場經濟配置資源的需要和城鄉統籌發展的要求。集體土地不能直接進入建設用地市場。

（三）建立城鄉統一的建設用地市場將為耕地保護帶來巨大壓力

隨著工業化和城市化的發展，我國將農村耕地變為城市建設用地的情況時有發生，致使我國耕地面積已經逼近了“十八億畝紅線”，農村耕地面臨著巨大的壓力。建立城鄉統一的建設用地市場可能會引發城市建設占用耕地，導致耕地數量下降，給我國的耕地保護工作帶來巨大的壓力。

（四）農村社會保障體系不完善，失地農民后續生活難保障

土地是農民的安身立命之本，在農村社會保障體系不完善的情況下，讓農村土地進入城鄉建設用地的市場，一旦農民失去了土地，喪失收入來源且又無法通過其他途徑來增加收入時，他們的溫飽將難以維持，后續生活將很難得到保障。這勢必會影響我國農村地區的社會穩定，給建立城鄉統一的建設用地市場帶來巨大的障礙。

四、城鄉統一的建設用地市場的構建

（一）城鄉統一的建設用地市場下的土地流轉方式

在新的建設用地的市場下，我們應采取多樣的土地流轉方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出讓、轉讓、轉租、聯營、互換或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租賃轉包的方式對農民土地承包使用權進行流轉。把農民的土地承包權作價入股，把農民土地使用權流轉給土地股份合作的經濟組織進行經營，然后把經營收入扣除必要的積累后，按照農民入股時的股份進行分配[3]。

（二）統一市場下的交易主體、交易方式、交易價格

在城鄉統一的建設用地市場下，不論是城市建設用地還是農村建設用地，市場的交易雙方均為土地的轉讓方與土地的受讓方。農村建設用地的實際占有者和使用者農民就是土地的轉出方主體，集體經濟組織是統一的建設用地的市場主體，他們在土地的一級市場與購買者直接交易。政府職能規范和管理不能直接參與。

交易的方式統一為易價交易，集體建設用地首次進入一級市場也不再采取掛牌的方式，也統一為易價交易。堅持城鄉建設用地同等權利，同等對待。至于土地的交易價格水平則由市場的供求關系自然決定，政府不過多地參與，只是在必要的時候發揮其宏觀調控的政府職能，維持建設用地市場秩序，保證市場經濟的平穩發展。

（三）統一建設用地市場下的收益分配原則

在這個城鄉統一的建設用地市場下，土地所有的出讓收入完全歸出讓主體。土地的流轉是土地所有者實現土地資本收益的渠道，是土地使用權的交易，屬于市場主體之間的行為。政府不再對土地流轉實行審批制，不參與土地流轉的收益分配。但是，政府依舊要在建設用地的交易過程中進行稅收管理，還是要正常的征收財產權稅。

（四）政府的監管與服務

建設用地使用權出租、出讓或作價入股出資的，建設用地的所有者和使用者應該持土地相關權屬證明、合同，按規定向市縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權屬證明。市縣人民政府土地行政主管部門應當依法辦理。政府在這過程中應以市場調節為主，充分發揮政府的管理、協調、引導服務職能，同時防止自身的權力膨脹。加強宣傳力度，加強農民對城鄉統一建設用地市場下的土地流轉政策的了解，完善土地流轉的服務機制。不能放任違法的土地交易行為，對土地進行嚴格監管。對那些建設用地閑置的，閑置狀況改正之前，暫停辦理其新增的建設用地審批手續；集體建設用地非法用于開發商品房地產項目和進行住宅建設，拒不改正的，責令其交還土地；不按規定實行公開交易的，政府不為其辦理產權變更的登記或者其他權利登記手續。防止在市場土地流轉中出現土地壟斷、土地濫用等現象。

五、失地農民利益的保障

（一）如何用法律保障土地流轉中農民的利益

農村土地流轉，實質上就是農村土地承包經營權的流轉，是指在農村土地流轉中，屬于用益物權性質的土地承包經營權在有效存在的前提下，在不改變農村土地集體所有制，不改變其主體種類與農業用途的基礎上，原有的家庭承包者通過合法的途徑將該土地承包經營權或者從該土地承包經營權中分離出來的部分權能轉移給他人后其他經濟組織的行為。

農村的土地流轉是對利益主體和利益關系進行的重新配置，農民會在這一過程中獲得諸多的利益。這些利益主要包括：（1）農民通過對土地的占有、使用和處分而獲取的利益。土地轉出獲得的轉讓費。（2）土地的受讓方獲得土地的同時得到的國家為扶持農業發展和關照農民所提供的各種政策性補助、補貼。比如，超過60歲以上農村老人的補助、糧補貼、油補貼（農用機動車輛農作耗油量的補助）等。（3）單位面積的農地產量出售后獲得的收入，農忙時的農地雇工收入，土地作價入股后分得的紅利，農民將土地轉讓后，擺脫土地的牽絆后進城務工所得的勞動收入等。

保護農民在土地流轉中的利益，需要實體法律與程序法律的雙重保障。

實體上，通過《物權法》確定土地所有權主體以及其他部分權利權屬的同時賦予農民更多的法律權益。在現階段，我國的土地承包經營權期限為30年，而在法律上土地的使用權是無期限限制的，如果將土地的使用權給農民，相對于承包經營權對于農民來說更為有益。

通過《土地承包經營法》從法律上賦予農民長期穩定的土地承包經營權保障，界定好土地承包經營的方式、種類等。土地承包經營權的流轉方式也應從單一化向多樣化發展。

盡快制定農村土地流轉方面的法律、法規和規章。對農村土地流轉的基本原則，具體規則，主體的限制，土地的類型，流轉方式，市場價格，監管機制，法律責任等諸多內容進行系統的規范，對農村土地流轉中的各主體之間權利義務關系進行明確規定。促使土地流轉中的各方當事人在法律、法規、規章規定的范圍內進行流轉。

程序上，通過完善《土地仲裁法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》來為土地流轉者們開創多條救濟途徑。農民在土地流轉的過程中若產生糾紛，可通過土地裁決部門及時、公正地解決；若是對裁決不滿，還可以提起行政訴訟。若是土地流轉主體（行政相對人）認為基層政府的監管與征收等具體行政行為侵害了其合法權益，可以對行政機關提起行政復議；若是對復議結果不滿意，還可以再提起行政訴訟，以此來實現對農民流轉利益的程序保障。

（二）農民失去土地后后續生活如何保障

1.改進土地流轉經濟補償制度

為了避免因為土地流轉后農民因為失去收入來源生活無法保障，我們應依據有關法律法規對其實施有效的經濟補償，征地的補償即便不能做到對失地損失的全部賠償至少要保證土地流轉后農民的日常生活和消費[4]。

目前，我國對土地征收后的補償范圍僅限于土地的補償費、安置費，土地的房屋補償或農作物的補償等，遠遠不能滿足農民的日常生活需要，加之補償的標準過高、補償費用偏低嚴重損害了農民的利益。筆者建議，在對征地進行補償的時候，應該在現有的補償標準基礎上適當考慮一下土地的潛在收益和隱性利用價值。

2.建立健全農村社會保障體系

首先，建立和完善最低生活保障制度，根據各個地方的實際生活水平制定最低生活保障線，確保那些人均家庭收入低于最低社會生活保障線的農民能夠得到最低生活保障救助，得到生活補貼避免生活溫飽出現問題。

其次，完善農村合作醫療制度，確保失地農民享有穩定的醫療保障。

最后，建立和完善農村基本養老保險制度。受我國計劃生育獨生子女政策的影響，我國更早地進入到了人口老齡化社會。一對成年男女婚后要養活至少4位老人，這給他們帶來了很大的壓力。在農村地區，多數青年勞動力進城務工留下孤寡老人無人照顧。農民對于養老問題產生恐慌，養老問題的日趨嚴重也阻礙了我國的經濟發展。所以，我們要建立和完善農村基本養老保險制度，由各地人民政府與農民共同出資為普通農民購買養老保險。政府獨自出資對失去土地的，上了年紀的農民購買養老保險[5]。

3.政府幫助失地農民再就業

政府可以給予接納失地農民的企業和單位獎勵，通過這種方式來為失地農民尋求再就業出路。

政府加大對公共基礎設施的修建，修建公路、廣場等基礎設施，以此來為失地農民創造就業機會。

對于一些年輕失地農民政府可以幫助他們進行就業技能培訓，上技術學校學習就業技能，讓其有一技之長，可以從事一些技術類的工作。

政府積極鼓勵失地農民自主創業并為其放寬相關政策。對于開展自主創業的失地農民可以適度降低貸款利息，失地農民自主創業后，在繳納個人所得稅時可以適當優惠，以減少失地農民創業初期的難度。

參考文獻：

[1] 黃靜芳.我國土地資源可持續利用法律研究[D].重慶：重慶大學，2005：124.

[2] 羅世榮.論土地使用權劃撥與出讓利弊[D].重慶：重慶大學，2005：137.

[3] 葉敏.論以原劃撥地作價入股的土地使用權性質[J].城市開發，1997，（2）：127-139.