環(huán)境政策管理范文

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篇1

20世紀(jì)90年代以來，發(fā)達國家尤其是經(jīng)濟合作與組織（OECD）成員國，廣泛利用諸如稅收、收費、排污權(quán)交易、押金等經(jīng)濟政策來保護環(huán)境。而經(jīng)濟政策的最新發(fā)展趨勢就是利用財稅政策作為解決環(huán)境問題的突破口。就財稅政策角度而言，解決環(huán)境問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須建立和健全環(huán)境稅，進而使整個稅制體現(xiàn)環(huán)保要求。

一、西方環(huán)境保護稅收政策的主要和特點

環(huán)境稅作為國家宏觀調(diào)控的一種重要手段，其經(jīng)濟思想主要來源于庇古稅。從國外環(huán)境稅的具體來看，大體經(jīng)歷了三個階段：1.20世紀(jì)70年代到80年代初。這個時期環(huán)境稅主要體現(xiàn)為補償成本的收費。其產(chǎn)生主要是基于“污染者負擔(dān)”的原則，要求排污者承擔(dān)監(jiān)控排污行為的成本，種類主要包括用戶費、特定用途收費等，尚不屬典型的環(huán)境稅，只能說是環(huán)境稅的雛形。2.20世紀(jì)80年代至90年代中期。這個時期的環(huán)境稅種類日益增多，如排污稅、產(chǎn)品稅、能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅等紛紛出現(xiàn)。功能上綜合考慮了引導(dǎo)和財政功能。3.20世紀(jì)90年代中期至今。這個時期是環(huán)境稅迅速發(fā)展的時期，為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。各國紛紛推行利于環(huán)保的財政、稅收政策，許多國家還進行了綜合的環(huán)境稅制改革。總體來說，世界各國開征環(huán)境稅愈加普遍，環(huán)境稅費一體化進程也在不斷加快，但由于各國國情、經(jīng)濟發(fā)展水平、面臨的環(huán)境問題不同，環(huán)境保護政策以及反映環(huán)境管理思路的具體稅費結(jié)構(gòu)存在很大差別，開征的具體稅種、開征五花八門。下面對幾個較有代表性的國家進行簡單介紹。

（一）美國

1971年，美國國會引入一個關(guān)于在全國范圍內(nèi)對向環(huán)境排放硫化物征稅的議案，并在1987年建議對一氧化硫和一氧化氮的排放征稅。自此以后，美國政府逐步把稅收手段引進環(huán)保領(lǐng)域，至今已形成了一套相對完善的環(huán)境稅收制度，主要有對損害臭氧的化學(xué)品征收的消費稅、汽油稅、與汽車使用相關(guān)的稅收和費用（如卡車、拖車消費稅，輪胎稅等）、開采稅、固體廢棄物處理稅（費）、二氧化硫稅、環(huán)境收入稅等，還有較多的環(huán)境稅收優(yōu)惠政策。從征收管理看，美國對環(huán)境稅的征收管理非常嚴(yán)格。它由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，繳入財政部，財政部將其分別納入普通基金預(yù)算和信托基金，后者再轉(zhuǎn)入下設(shè)的超級基金。由于征管部門集中，征管手段化水平高，因此，在美國，拖欠、逃漏環(huán)境稅的現(xiàn)象很少，環(huán)境稅征收額呈逐年上升趨勢。該國環(huán)境稅以重點突出、制度配套的特點在環(huán)境保護方面發(fā)揮了不可忽視的作用。

（二）荷蘭

荷蘭在世界上以環(huán)境優(yōu)美著稱，是OECD國家中環(huán)境稅開征較早的一個國家。荷蘭環(huán)境稅大都屬于特定目的的稅收，特點是以小稅種為主，各種環(huán)境稅的稅率規(guī)定得十分明確和詳細，稅種繁多并且深入到國民生活的方方面面。隨著荷蘭環(huán)境稅制的完善和迅猛發(fā)展，環(huán)境稅收收入占全部稅收收入的比重不斷加大，從1996年的1.22%已上升到2004年的14%，占GDP的3.5%.同時。荷蘭環(huán)境稅大都是專門目的稅，所以其稅收收入大都作為專用基金，專款專用，全部用于環(huán)境保護方面的開支。另外，荷蘭在制定環(huán)境稅時充分考慮到對同一種產(chǎn)品的不同消費行為征稅將對環(huán)境產(chǎn)生不同的，因而大都對影響環(huán)境不大的行為作出一些減免稅的規(guī)定，較好地發(fā)揮了保護環(huán)境的功能。荷蘭特別為環(huán)境保護目的而設(shè)計的稅種主要包括：燃料稅、能源調(diào)節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅、超額糞便稅、狗稅等。從實踐看，該國基于中央政府和地方政府在征收目的和條件方面的不同，在環(huán)境稅的征收管理上賦予了地方政府很大的靈活性，并充分協(xié)調(diào)了稅務(wù)部門和各環(huán)境、資源部門的配合，保證了荷蘭環(huán)境稅征收的高效率。

（三）波蘭

作為同我國一樣處于轉(zhuǎn)型時期的發(fā)展家。波蘭從1970年開始設(shè)立環(huán)境稅與資源稅，當(dāng)時的目的是為了激勵污染者調(diào)整其行為。但由于開始時稅率較低，特別是一直處于計劃經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)、消費對價格信號的反應(yīng)都很微弱，環(huán)境稅并不能通過價格機制有效地發(fā)揮作用，更多的是發(fā)揮了為環(huán)境投資和污染削減項目籌集資金的作用。其后，在1989年、1990年和1992年，又對環(huán)境稅進行了改革，稅率水平得到較大提高，征收系統(tǒng)也得到了加強。波蘭主要依靠一套環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境稅、（）資源稅相結(jié)合的混合系統(tǒng)來處理環(huán)境問題。一大特點在于其污染稅與（自然）資源稅征收的廣泛性。，該國對幾百種污染物征收污染稅，最主要的是針對三類污染物：SO2、NOx和含鹽的采煤用水。稅率根據(jù)污染物有害性的大小制定，并按一定比例適時調(diào)增，同時參照已有污染物稅率水平確定新的污染物稅率。波蘭環(huán)境稅的主要污染稅稅率一直較高，如作為其最主要收入來源的二氧化硫稅，從1991年以來，一直在70美元／噸SO2以上，這個稅率與OECD大部分國家相比也是較高的。除了征收的廣泛性外，另一大特點是通過特別環(huán)境基金將稅收收入返還和市政當(dāng)局的專款專用制度，且該制度的落實被認為是環(huán)境投資開支有大幅度增長的主要原因。波蘭有三個層次的環(huán)境基金：國家環(huán)境保護基金和水資源管理基金（即國家基金），49個地區(qū)環(huán)境基金，2400多個市政環(huán)境基金。污染稅、水抽取費、廢物處理費、樹木砍伐稅、地質(zhì)費等收入在不同層級的基金間均有明確的預(yù)算劃分。

二、我國環(huán)境保護稅收政策的不足

我國目前的稅收體系中，一般只有資源稅、消費稅、城市維護建設(shè)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅被認為是環(huán)境稅，但設(shè)計初衷大都不是為了環(huán)境管理。可以說，我國的稅制體系中還沒有一個專門用于環(huán)境管理的稅種，其他稅收政策制定時的環(huán)境保護意識也較淡薄。

（一）缺少針對污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專門性稅種，即真正意義上的環(huán)境保護稅

如國外普遍開征的汽車燃料稅、能源稅、噪音稅等基本沒有設(shè)立。而此類稅種在環(huán)境稅收制度中應(yīng)處于主體地位，它們的缺位既限制了稅收對污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，也難以形成專門用于環(huán)境保護的稅收收入來源，弱化了稅收的環(huán)境保護作用。

（二）現(xiàn)有涉及環(huán)保的稅收政策中，有關(guān)規(guī)定不合時宜，對環(huán)境保護的調(diào)節(jié)力度不夠

如資源稅納稅人繳納的稅額主要取決于資源的開采條件，而與資源開采的環(huán)境影響幾乎無關(guān)，無法有效引導(dǎo)和監(jiān)督開發(fā)者合理利用自然資源。同時，征稅范圍過窄、計稅依據(jù)不合理等缺陷，都制約了其環(huán)境保護作用的有效發(fā)揮。消費稅雖然在2006年4月進行了大規(guī)模調(diào)整，將石油制品和木制一次性筷子、實木地板納入了征收范圍，但沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍，稅率（稅額）的確定還沒有完全考慮這些消費產(chǎn)生的環(huán)境外部成本。城市維護建設(shè)稅始終處于附加征收的地位，缺乏獨立性、收入規(guī)模小，容易導(dǎo)致稅負不均，使負擔(dān)與受益脫節(jié)。雖然固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅能通過調(diào)節(jié)投資變量對環(huán)境保護產(chǎn)生影響，發(fā)揮限制污染和低效使用能源的作用，但2000年始已暫停征收。城鎮(zhèn)土地使用稅比例極低，2005年城鎮(zhèn)土地使用稅收入為137.33億元，僅占稅收總收入的0.44%，而且該稅的納稅義務(wù)人不包括外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人，又有許多免稅規(guī)定，因此對城鎮(zhèn)節(jié)約土地資源和合理使用土地基本上沒有刺激作用，只不過是補充地方政府財政收入的一個小稅種。耕地占用稅也由于覆蓋范圍太窄（只涉及耕地占用，沒有包括林地、草場等）；稅率明顯偏低（目前執(zhí)行的稅率仍為1987年開征時確定的稅率）；優(yōu)惠政策把關(guān)不嚴(yán)，偷逃稅款嚴(yán)重：分成比例不合理。地方上解中央比例高達80%，導(dǎo)致征收不力，無法有效保護環(huán)境。

（三）在其他稅種中的稅收優(yōu)惠政策數(shù)量較少且形式比較單一

在增值稅方面，自1999年10月起，對使用列入《國家高新技術(shù)產(chǎn)品目錄》的節(jié)約用電技術(shù)和產(chǎn)品。享受免稅優(yōu)惠：自2001年起對城市生活垃圾生產(chǎn)的電力等資源綜合利用產(chǎn)品實行即征即退；自2001年起，對利用煤矸石、煤泥、油母頁巖和風(fēng)力生產(chǎn)的電力等實行減半征收；自2001年5月1日起，對廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅，生產(chǎn)企業(yè)增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售的廢舊物資可按照普通發(fā)票上注明金額的10%抵扣進項稅額：自2001年7月1日起，對各級政府及主管部門委托自來水廠（公司）隨水費收取的污水處理費，予以免稅；對部分有利于環(huán)境的產(chǎn)品，如暖氣、煤氣等實行13%的低稅率。在企業(yè)所得稅方面，對企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產(chǎn)的，可在5年內(nèi)減征或免征企業(yè)所得稅；對為處理其他企業(yè)廢棄的、在《資源綜合利用目錄》內(nèi)列舉的資源而新辦的企業(yè)，經(jīng)批準(zhǔn)可減征或免征1年企業(yè)所得稅；對專門生產(chǎn)《當(dāng)前國家鼓勵的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設(shè)備（產(chǎn)品）目錄》（簡稱《目錄》）中的設(shè)備、產(chǎn)品的企業(yè)及其獨立核算盈虧的分廠、車間，年度凈收入在30萬元以下的，暫免征收企業(yè)所得稅；企業(yè)使用《目錄》中的國產(chǎn)設(shè)備，經(jīng)批準(zhǔn)可以采取加速折舊；對淘汰消耗臭氧層物質(zhì)生產(chǎn)線的企業(yè)取得的贈款免稅……在外國投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅方面，對外商提供節(jié)約能源和防治污染方面專有技術(shù)而收取的特許權(quán)使用費可減按10%的稅率征收，其中技術(shù)先進、條件優(yōu)惠的，可給予免稅。另外，在其他稅種中還有一些優(yōu)惠手段。但總體上看，主要局限于減稅和免稅，受益面比較窄，缺乏針對性和靈活性。同時，大多屬于事后鼓勵，對治理污染的效果并不明顯。

當(dāng)然，我國還有一部分環(huán)境管理的收費制度，如排污收費、礦產(chǎn)資源補償費和礦區(qū)使用費等，但這些收費制度除了普遍存在剛性不足、征收范圍偏窄、收費標(biāo)準(zhǔn)偏低、不能體現(xiàn)地區(qū)差異等外。還各有不同的缺陷。

三、國外環(huán)境保護稅收政策的啟示

（一）環(huán)境稅改革應(yīng)注意的幾個問題

1.完善的市場體系是環(huán)境稅發(fā)揮作用的先決條件。只有健全的市場，才能使稅收的變化通過價格波動及時將信息傳遞給個體，然后經(jīng)濟個體再根據(jù)價格的變化調(diào)整經(jīng)濟決策，從而使政府能夠利用稅收實現(xiàn)對經(jīng)濟的調(diào)控。反之，如果市場不健全，傳導(dǎo)機制中的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題都會使政府的調(diào)控意圖落空。發(fā)達國家的環(huán)境稅較之發(fā)展家的環(huán)境稅更有成效，市場機制的作用功不可沒。

2.循序漸進是環(huán)境稅改革成功的基本前提。一方面是指稅種引入的順序問題。每一稅種實施的條件各具特色，推進的程度也各不相同。例如污染稅中的二氧化硫稅和二氧化碳稅。前者的執(zhí)行成本低，公眾也比較容易接受，其對降低硫的排放量成效也較顯著。而二氧化碳稅要求的條件相對較高，要想有效就要制定較高的稅率，但會削弱企業(yè)的競爭力。此外必須考慮污染的跨國性，需要國際協(xié)作。所以推行一般先從前者開始。另一方面是指稅率的逐步提高。多數(shù)情況下，要取得顯著的環(huán)境保護效果，稅率必須確定在較高的水平上。但倘若讓稅率一步到位，公眾可能會接受不了，還可能大大降低本國企業(yè)的競爭力，甚至整個經(jīng)濟的發(fā)展，形成上的危機。因此正確的策略應(yīng)該是先選擇低稅率，然后隨著治污技術(shù)的進步逐步提高，直至最佳水平。

3.從實際出發(fā)是環(huán)境稅有效作用的根本前提。雖然許多國家都建立環(huán)境稅收體系并將其作為保護環(huán)境的一項重要手段，但大多數(shù)國家的稅收規(guī)定各不相同，甚至同一國的環(huán)境稅在不同地區(qū)也有區(qū)別。例如同樣對氮氧化物征稅，瑞典的稅率是意大利的43倍，法國的200倍。美國各州雖然都開征了汽油稅，但各州的稅率卻是大相徑庭。這說明不同時期不同情況下，人們對于環(huán)境污染、生態(tài)破壞的忍受程度也是各不相同的。因此，要從實際出發(fā)，制定出切實可行的生態(tài)稅收政策，才能既符合效率原則又起到保護生態(tài)環(huán)境的作用。

4.保持稅收中性是環(huán)境稅順利實施的重要前提。在大多數(shù)西方國家，一般的稅收水平己經(jīng)較高，推行一個新的稅種，尤其是在公平和競爭力影響上有爭議的環(huán)境稅，可能遇到較多政治和阻力。所以，許多國家推行環(huán)境稅時，都注意采取一些稅收中性措施，使納稅人獲得與其所支付環(huán)境稅等值的利益，以保證不增加納稅人稅收負擔(dān)的總體水平，也使環(huán)境稅的實施能順利推進。常見的措施有直接返還給納稅人、返還于相關(guān)領(lǐng)域或減少收入稅、勞動力稅、資本稅和消費稅等其他稅收。這一點，在我國將來整體推進的環(huán)境稅改革中也應(yīng)予以注意。

（二）環(huán)境稅稅制設(shè)計應(yīng)注意的幾個問題

1.稅收措施的多樣性。從環(huán)境稅的定義看，環(huán)境稅的表現(xiàn)形式具有多樣性；從各國環(huán)境稅的實施看，環(huán)境稅也包括了多樣性的稅收措施。就稅種而言，當(dāng)前應(yīng)以對破壞環(huán)境的行為的征稅（也可稱為直接稅）為主，而非以對產(chǎn)品的征稅（也可稱為間接稅）為主，這是因為不是所有污染物的投入都能被征稅，而且也不適用增值稅的征稅原理。就稅式支出而言，應(yīng)綜合運用直接稅收優(yōu)惠、加速折舊待遇、環(huán)保產(chǎn)業(yè)研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策、投資稅收抵免等方式，不同的稅式支出方能對特定目標(biāo)的環(huán)境問題起到有效作用。

2.稅率的次優(yōu)性。上說，為了使全社會成本內(nèi)在化，環(huán)境稅稅率應(yīng)該確定在污染削減的邊際成本與邊際收益的交界點上。實際操作中，政府不宜按“全成本”定價把稅率定得太高，而應(yīng)結(jié)合具體的目標(biāo)影響和地區(qū)差異來定。因為稅率定得太高，有可能造成生產(chǎn)抑制，導(dǎo)致社會為了實現(xiàn)“過分”清潔而付出過高代價。從對具體產(chǎn)品的控制目標(biāo)出發(fā)也應(yīng)設(shè)計差別稅率，如普遍實行的對含鉛汽油的較高稅率和對無鉛汽油的較低稅率。同時，稅率設(shè)計不必追求全國各地的高度統(tǒng)一，應(yīng)該允許各地區(qū)從自身對環(huán)境質(zhì)量的不同要求出發(fā)進行微調(diào)，形成一定的稅率差異。

（三）環(huán)境稅實施中應(yīng)注意的幾個問題

1.環(huán)境稅收入的使用。征收環(huán)境稅的收入，一般來說有兩個使用方式：一是指定用于特定的環(huán)境保護活動，即專款專用，二是納入一般預(yù)算收入使用。前者的優(yōu)點在于：首先，它具有較高的可接受性。告知納稅人所納稅款被全部用于與改善環(huán)境有關(guān)的活動，或運用到那些受新稅種影響最大的群體身上，有助于新稅種獲得支持。其次，在環(huán)境稅還處于起步階段、稅率較低、結(jié)果無法達到較為理想的環(huán)境目標(biāo)的情況下，專款專用制度有利于改善環(huán)境。而納入一般預(yù)算的環(huán)境稅收一般用來制定補償計劃，以抵消環(huán)境稅可能帶有的累退性，實現(xiàn)公平。丹麥、瑞典、挪威等OECD國家的稅收改革采用的就是這種做法，如征收二氧化碳稅奉行稅收中性的原則，收取的稅款通過降低企業(yè)繳納的社會保險稅金額、資助企業(yè)進行污染治理或安裝防治污染設(shè)施等方式返還給企業(yè)。但這主要源于這些高收入國家的總體稅負較重，因此強調(diào)“收入中性”。而我國的國情與這些國家大相徑庭，財政收入形式尚不規(guī)范，總體稅負并未過重，因此這種收入中性化的做法在長遠時期應(yīng)予以考慮，短期內(nèi)還應(yīng)采用專款專用制度。

篇2

    地方政府的建制可以溯源到1852年憲法,依照該憲法設(shè)置了6 個省(后擴展為9個)。省制實行了20年后被廢除,原因有二, 一是省政府規(guī)模太小不能很好地集中財政資源促進經(jīng)濟發(fā)展,二是省政府所轄甚廣不能代表分布在農(nóng)村的小群體居民們的利益,而眾多的、散狀居民群體分布正是當(dāng)時新西蘭典型的社會結(jié)構(gòu)特征。

    1876年地方政府體系重新建立。省制廢除后,新西蘭模仿英國的地方政府體系建立了郡、市、城區(qū)為一體的地方政府。隨之,又附設(shè)了一套行使特殊職能的政府組織,如防蟲害委員會、港務(wù)委員會和電力委員會。通過不斷的分解設(shè)立,地方政府的機構(gòu)日益龐大。19世紀(jì)晚期,地方政府機構(gòu)的總數(shù)為450個,到20世紀(jì)60年代早期已達到了1000多個,雖然幾次嘗試建立強有力的中層地方政府以使地方政府體制更合理,但都不成功。

    至1984年,地方政府體制出現(xiàn)了一些問題。無論精簡機構(gòu)的改革怎樣努力,新西蘭仍然存在著近700個地方政府機構(gòu)。 憲法所賦予的權(quán)力牢牢掌握在中央政府的手中,地方政府幾乎無權(quán)監(jiān)督中央政府的權(quán)力。中央集權(quán)的一個后果是,政府的服務(wù)總是以如何行使好自己的職權(quán)為出發(fā)點而不是首先想到公眾的利益,因此政府的服務(wù)流于形式,政府漠視民眾的需求。中央集權(quán)還導(dǎo)致了國家高度介入經(jīng)濟,這已成為80年代新西蘭改革的一個主要關(guān)注點。

    80年代行政改革開始以后,地方政府改革是一個重要的內(nèi)容。此項改革與其說是改革,不如說是重新創(chuàng)設(shè)地方政府組織結(jié)構(gòu),因為它完全拋棄了原有的行政框架,而從重新制訂地方版圖的依據(jù)、重新劃分地方行政版圖開始,進行了全新的、徹底的地方行政的建設(shè)。

    1.關(guān)于地方行政版圖的劃分依據(jù)

    重建地方政府的區(qū)劃版圖的任務(wù)交給了地方政府委員會(localgovernment commission,簡稱lgc)。在劃定地方疆界的過程中, 首先涉及的問題是依據(jù)什么來劃分。地方委員會在確定了通過地方的空間整合來提高行政效率的改革思路后,結(jié)合新西蘭的國情提出了地方行政區(qū)劃依據(jù):

    (1)有利于利益不同的群體的協(xié)調(diào);

    (2)有利于提高公共服務(wù)傳遞的效能;

    (3)盡可能有利于人口普查;

    (4)盡可能接近地理上水流域的分布。

    2.關(guān)于地方行政區(qū)劃

篇3

關(guān)鍵詞：工商行政管理執(zhí)法；問題；措施

[中圖分類號]D922.1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-9646（2012）4-0083-02

一、前言

工商行政執(zhí)法部門的執(zhí)法活動中面臨著不容忽視的環(huán)境問題。研究的意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面:第一，工商行政管理執(zhí)法活中遇到的若干問題與環(huán)境狀況有關(guān)；第二，行政管理的實踐活動離不開行政環(huán)境的影響。最近幾年工商行政管理執(zhí)法部門在行政執(zhí)法建設(shè)上取得了較大的進步，但是行政執(zhí)法管理的環(huán)境狀況仍不盡如人意。筆者希望通過關(guān)注工商行政管理執(zhí)法的環(huán)境問題,引發(fā)對工商行政執(zhí)法環(huán)境研究的重視，并試圖探尋對策。

二、工商行政管理執(zhí)法環(huán)境存在的問題

1.人員水平欠佳

工商行政執(zhí)法管理人員由于行政執(zhí)法方面的專業(yè)知識掌握甚少，職業(yè)素質(zhì)均偏低，無法承擔(dān)繁瑣的執(zhí)法監(jiān)督任務(wù)。不少執(zhí)法人員甚至連最基礎(chǔ)的工商法規(guī)的知識均不了解，對違法情況錯誤定性、偏離處理，甚至越級處罰，進而無法保證工商市場行政執(zhí)法監(jiān)管職能的到位[1]。

2.不重視執(zhí)法程序

執(zhí)法程序不重視包括：部分工商行政管理人員根深蒂固的“重事實，輕程序”觀念。對“先審批、后查處，先立案、后調(diào)查，先告知、后處懲處”等行政管理執(zhí)法程序忽視。因時間的前后倒置常常造成辦案程序錯誤。應(yīng)遵守《行政處罰法》的規(guī)定，不得缺失告知程序和實施未符合法律程序的行政強制措施。

3.執(zhí)法難

目前，在工商行政管理執(zhí)法的過程中，重人情、執(zhí)行難、干預(yù)多等問題比較突出。隨著現(xiàn)代通信聯(lián)絡(luò)的飛速發(fā)展，對案件的說法越來越多，規(guī)則機制在道德人情的攻勢下常常會做出讓步，導(dǎo)致行政干預(yù)過重的問題暫時得不到有效的解決。較難處理好環(huán)境優(yōu)化、企業(yè)發(fā)展與強化監(jiān)管執(zhí)法力度之間的關(guān)系[2]。

三、工商行政管理執(zhí)法環(huán)境的解決對策

1.提高人員素質(zhì)

將工商行政管理執(zhí)法人員是否參加過關(guān)于法律知識的培訓(xùn)和考試成績是否優(yōu)異作為能否通過執(zhí)法證年檢登記的一項重要指標(biāo)系數(shù)，未參加過培訓(xùn)或考試成績不合格的不給予年檢登記。此外，以文件的形式規(guī)定處級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部上任前，須通過法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn)和考核，不達標(biāo)者無法提拔[3]。

2.重視執(zhí)法程序

加強隊伍人員素質(zhì)建設(shè)，實現(xiàn)執(zhí)法環(huán)境的提高的關(guān)鍵是：執(zhí)法方法的創(chuàng)新。執(zhí)法者在執(zhí)法活動中應(yīng)該改變舊方式的單純清管理、重懲罰，以罰代管的執(zhí)法方式，取而代之以感性執(zhí)法為主的一系列的行之有效的創(chuàng)新執(zhí)法方法。其己經(jīng)成為在行政執(zhí)法活動中，工商行政管理機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)環(huán)境并力求創(chuàng)造性的改造環(huán)境以提升工商行政執(zhí)法效率功能的最佳選擇；建立定期執(zhí)法監(jiān)督制度，由監(jiān)督委員會人員定期執(zhí)法檢查。只有這樣，才能保證執(zhí)法的公平、公正、合理、有效，才能真正貫徹“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想；建立獎懲機制和相對應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任追究制度。建立錯案追究制度，從立案、偵查到執(zhí)行，均由專人負責(zé)執(zhí)行，出現(xiàn)錯誤案件，追查到底，決不姑息，獎罰分明。

3.克服執(zhí)法難的困境

首先，工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督人員應(yīng)加強與質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生部門的密切配合，以此解決多頭監(jiān)督的情況。其次，工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督部門應(yīng)主動積極地向當(dāng)?shù)卣块T請示與匯報,相互加強溝通理解,正確處理好高效服務(wù)與認真執(zhí)法之間的關(guān)系,使地方黨委、政府成為行政執(zhí)法的堅強有力的后盾。實現(xiàn)政策與法律的完美結(jié)合。工商行政管理執(zhí)法監(jiān)督效能的有效發(fā)揮取決于法律自身與政策完善。在市場經(jīng)濟法制社會框架中，應(yīng)對工商行政監(jiān)督管理進行法律上的確切定位，有效解決在工商行政監(jiān)督管理執(zhí)法過程中因法律配套性差、規(guī)定不完備，而造成的有法難依和無法可依和的問題。在立法環(huán)節(jié)方面，應(yīng)當(dāng)行政許可法與憲法的基礎(chǔ)上結(jié)合其他有關(guān)法規(guī)，制定出最合理的工商行政監(jiān)督管理法;相對于法律適用的角度而言，法律的系統(tǒng)性、可操作性與工商行政管理政策問題應(yīng)當(dāng)予以更多的關(guān)注。

四、結(jié)束語

工商行政管理執(zhí)法環(huán)境的提升既是監(jiān)督部門依法行政的需要，更是工商行政監(jiān)督管理機構(gòu)改革的現(xiàn)實需求。當(dāng)前，關(guān)注并有效解決工商行政監(jiān)督管理的執(zhí)法效能中遇到的問題，迫切需要加強環(huán)境監(jiān)督的研究，從全新的角度探討工商行政管理監(jiān)督執(zhí)法效能得以提高的途徑。對環(huán)境的監(jiān)督機制作用的認識需要經(jīng)歷一個過程，優(yōu)化和建設(shè)環(huán)境更需要從慢到快，從政府各部門自身到工商行政管理機構(gòu)的多方式、多渠道的廣泛參與。筆者認為，隨著理論與實踐的提升，隨著工商行政監(jiān)督管理部門與政府各級領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境問題的探索與環(huán)境研究重要性認識的增強，加之行政監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)在環(huán)境建設(shè)中的不斷努力，影響工商行政監(jiān)督管理執(zhí)法效率的有害因素將會消失，工商行政監(jiān)督管理執(zhí)法部門的效能將不斷提高。

[1]天津市工商局.以服務(wù)意識和創(chuàng)新精神扎實開展法制宣傳工作[J].工商行政管理,2011（12）.

篇4

關(guān)鍵詞 跨行政區(qū)；環(huán)境管理；協(xié)調(diào)機制；跨界污染

中圖分類號 X32 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)05-0133-06

伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的整體環(huán)境質(zhì)量不斷惡化，尤其是跨行政區(qū)的環(huán)境污染問題日益突出［1,2］。跨界污染不僅破壞生態(tài)環(huán)境，影響居民生活健康，甚至威脅到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。我國傳統(tǒng)的條塊分割環(huán)境管理體制在解決跨界環(huán)境問題時產(chǎn)生了許多矛盾［3］，因此構(gòu)建跨行政區(qū)的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制成為近年來環(huán)境保護、行政管理和環(huán)境法律領(lǐng)域研究的熱點。目前國內(nèi)研究較多的是從跨界水污染防治和流域管理體制、政策及手段等方面探討流域尺度的跨界水環(huán)境管理問題［4～11］。此外，跨行政區(qū)環(huán)境管理的法律法規(guī)完善、環(huán)保制度的完善和創(chuàng)新、環(huán)境經(jīng)濟政策的引入、區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)［12～19］等問題也為理論界所關(guān)注。已有的研究對跨行政區(qū)的環(huán)境管理需要協(xié)調(diào)已經(jīng)達成共識，但對協(xié)調(diào)機制具體如何構(gòu)建研究的尚不夠深入。而發(fā)達國家基本上已經(jīng)建立了較為成熟的協(xié)調(diào)機制［20,21］，目前研究的重點轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)機制的可持續(xù)性［22,23］和實施效果評價［24］以及產(chǎn)生跨界環(huán)境問題的社會經(jīng)濟機理和規(guī)律［25,26］等方面，這些已有的研究成果和實踐對我國建設(shè)跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制具有重要的借鑒意義。

1 我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制現(xiàn)狀

1.1 跨行政區(qū)環(huán)境管理機構(gòu)

原國家環(huán)保總局是我國的環(huán)境行政主管部門，負責(zé)從國家層面對我國的環(huán)境管理工作進行統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)不同地區(qū)和重要流域尺度上的環(huán)境合作。我國在七大流域設(shè)立了流域管理機構(gòu)，負責(zé)流域?qū)用娴乃Y源利用和管理，具備了一定的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)職能。此外，一些環(huán)境壓力巨大的地區(qū)或省份之間也開展了相應(yīng)的環(huán)境合作，此類合作多是由政府主導(dǎo)，在政府協(xié)商的基礎(chǔ)上達成協(xié)議或共識，從而對各個行政區(qū)進行約束（見表1）。省級環(huán)境行政主管部門是省域范圍內(nèi)環(huán)境管理及其協(xié)調(diào)的主要機構(gòu)，省轄各市之間的環(huán)境合作多需要在省級環(huán)境行政主管部門協(xié)調(diào)下展開。

1.2 跨行政區(qū)環(huán)境管理立法

國家環(huán)境保護相關(guān)法律中涉及跨行政區(qū)環(huán)境管理的部分都可以作為跨界協(xié)調(diào)的依據(jù)，如《環(huán)境保護法》第十五條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，做出決定。”對于重點地區(qū)或重要環(huán)境問題，國家也頒布了針對性的法規(guī)或規(guī)范性文件，如《淮河流域水污染防治暫行條例》、《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》、《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》等。地方性環(huán)境法規(guī)中也多有涉及跨行政區(qū)環(huán)境管理的內(nèi)容［12］。此外，一些地區(qū)還專門就跨行政區(qū)環(huán)境管理問題進行了立法，如《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護管理條例

1.3 跨行政區(qū)環(huán)境管理手段

各種環(huán)境規(guī)劃及其相關(guān)規(guī)劃是目前我國跨行政區(qū)環(huán)境管理重要的協(xié)調(diào)手段，可以統(tǒng)籌各行政區(qū)之間的環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，從整體上確保其環(huán)境管理工作能夠互相銜接，如《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》、《重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》、《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作專項規(guī)劃（2005-2010年）》等。此外，環(huán)境經(jīng)濟政策如區(qū)際排污權(quán)交易和生態(tài)補償制度也是跨行政區(qū)環(huán)境管理的重要手段之一，但在我國尚不夠成熟，仍處于理論探索和試點階段。

2 我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制存在的問題

2.1 管理體制不合理

條塊分割的環(huán)境管理模式導(dǎo)致了環(huán)境保護機構(gòu)和職能的分散，給跨行政區(qū)環(huán)境管理帶來諸多問題。首先，缺少必要的協(xié)調(diào)機構(gòu)。除重點流域和個別地區(qū)建立了流域或區(qū)域尺度上的協(xié)調(diào)機構(gòu)外，其它地區(qū)尚沒有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。對于普遍存在的跨省、跨市環(huán)境問題，協(xié)調(diào)機構(gòu)缺失問題更顯突出。其次，行政區(qū)之間缺乏溝通和協(xié)作。分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，彼此相互脫節(jié)，再加上信息流通不暢，很容易陷入“囚徒困境”［27］。第三，已有的跨行政區(qū)管理機構(gòu)問題突出。流域管理機構(gòu)存在著行政級別低、不具執(zhí)法權(quán)、職能單一、權(quán)責(zé)不明等諸多問題［28,29］，嚴(yán)重影響了協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。已有的區(qū)域性環(huán)境合作組織在合作領(lǐng)域、合作深度以及合作的制度化等方面有待加強。

2.2 法律法規(guī)不健全

首先，我國目前尚沒有一部完整的專門性跨行政區(qū)環(huán)境管理法律，相關(guān)的條款散見于不同的環(huán)境法律法規(guī)之中；其次，注重實體性立法，缺乏程序性立法，涉及到具體問題時往往因為沒有可行的操作和實施程序?qū)е履繕?biāo)無法實現(xiàn)；第三，已有的跨行政區(qū)環(huán)境管理立法級別低，除《淮河流域水污染防治暫行條例》外，其他立法大多是部門規(guī)章或規(guī)范性文件，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性；第四，區(qū)域性和地方性法規(guī)缺失，我國大多數(shù)流域和省份尚沒有專門性的跨行政區(qū)環(huán)境管理立法，使得決策在權(quán)威性和科學(xué)性上得不到保證。

2.3 制度和政策不完善

首先，一些必要的環(huán)境管理制度尚未建立和完善。其包括以下幾方面：一是環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度有待建立，產(chǎn)權(quán)不清是導(dǎo)致跨界環(huán)境資源有人使用、無人管理的重要原因；二是信息公開和通報制度有待完善，我國因為信息無法溝通或溝通不及時造成的跨界污染事件時有發(fā)生［12］；三是解決糾紛的制度有待經(jīng)常化，我國尚沒有一套完整的解決糾紛的程序，許多跨界環(huán)境糾紛得不到及時解決，以致雙方矛盾日積月累甚至爆發(fā)沖突，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定；四是公眾參與制度有待加強，這是我國環(huán)境管理中的薄弱環(huán)節(jié)［30］，同時也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)管理所必須解決的根本性問題。

其次，經(jīng)濟手段運用不足。我國的環(huán)境管理多以行政性手段為主，對經(jīng)濟手段的運用還不成熟。近些年來，我國開始實施排污收費制度，并且在長三角地區(qū)開展了排污權(quán)交易的試點工作，廣東和香港還共同研究編制了《珠三角火力發(fā)電廠排污交易試驗計劃》；北京和河北在生態(tài)補償方面的合作也取得了實質(zhì)性進展。但總體來說，我國環(huán)境管理中對于經(jīng)濟手段的運用仍處于起步階段，距推廣實施還有很長一段距離，已經(jīng)實施的環(huán)境經(jīng)濟政策也帶有濃厚的行政色彩。

第三，跨界污染約束政策缺失。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是缺乏有效的行政約束，二是缺乏有效的社會約束，即公眾參與。集中表現(xiàn)為個別領(lǐng)導(dǎo)為了減少污染對本地的影響，故意將一些重污染企業(yè)布置在沿河邊界地區(qū)，下游居民雖然苦不堪言，但對這種行為卻無力制止。這樣犧牲下游環(huán)境發(fā)展本地經(jīng)濟，雖然在區(qū)域整體看來得不償失，但對上游行政區(qū)來說是利大于弊的，這些領(lǐng)導(dǎo)也往往因為經(jīng)濟的迅速發(fā)展顯得政績突出。這種由于缺乏約束政策導(dǎo)致的跨界污染必然會引起相鄰行政區(qū)之間的矛盾，極易引發(fā)環(huán)境糾紛。

第四，協(xié)調(diào)手段有待強化。環(huán)境及其相關(guān)規(guī)劃對各行政區(qū)環(huán)境管理工作的協(xié)調(diào)作用是至關(guān)重要的，但現(xiàn)實存在的問題是各種上層規(guī)劃的落實情況不夠理想。規(guī)劃的落實需要相關(guān)各行政區(qū)通力合作，任何一方不按計劃落實都會使整個規(guī)劃的實施效果大打折扣；而現(xiàn)行的政策對這種情況又不能采取相應(yīng)的懲罰措施，以致其他行政區(qū)實施規(guī)劃的積極性受到挫折，不能達到規(guī)劃預(yù)期的目標(biāo)。

2.4 支撐體系不成熟

跨行政區(qū)環(huán)境管理涉及范圍廣，利益主體多，要想順利實施必須得有配套的政策和措施。跨行政區(qū)環(huán)境管理支撐體系指有助于管理行為得到有效實施并取得預(yù)期效果的相關(guān)法規(guī)、政策、技術(shù)、設(shè)施、資金等基礎(chǔ)條件。

我國目前尚未建立必要的支撐體系，這一方面導(dǎo)致一些環(huán)境政策沒有實施條件，另一方面導(dǎo)致已有跨行政區(qū)管理機構(gòu)和政策協(xié)調(diào)效果不明顯。例如，在美國非常成功的排污權(quán)交易制度在我國卻無法推廣，究其原因，一是缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持，使得排污總量的制定和排污權(quán)的初始分配缺乏相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)；二是市場體系不夠完善，使排污權(quán)的流通和交易受到限制。

3 我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制建設(shè)的策略

鑒于跨行政區(qū)環(huán)境問題的特殊性和復(fù)雜性，建設(shè)跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制應(yīng)以政府為主導(dǎo)，加強各行政區(qū)政府間的合作，并以此促進企業(yè)、公眾以及社會團體間的交流。有必要將環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域合作框架，使得區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、交通等各個領(lǐng)域的合作能夠相互銜接，健康發(fā)展。此外，由于我國幅員遼闊，各區(qū)域社會經(jīng)濟和自然條件差異巨大，因此跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制的形式不應(yīng)是一成不變的，應(yīng)根據(jù)實際需要采取最經(jīng)濟有效的形式，如設(shè)立環(huán)保總局派出機構(gòu)、共建聯(lián)席會議、具體問題臨時協(xié)商機制等。具體說來，建設(shè)我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制應(yīng)從以下幾個方面著手。

3.1 完善跨行政區(qū)環(huán)境管理體制

跨行政區(qū)環(huán)境管理機構(gòu)的形式及職責(zé)應(yīng)以滿足實際需要為目標(biāo)，不同層次、不同類型、不同地區(qū)的協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)根據(jù)實際情況確定。國外在這方面有不少成功的案例可以借鑒，如美國的田納西流域管理局是在區(qū)域開發(fā)背景下建立的兼具政府和企業(yè)雙重性質(zhì)的綜合管理機構(gòu)，其職責(zé)范圍涵蓋以水為中心的水資源利用、水環(huán)境管理、土地和能源開發(fā)等各個方面［31］；而在萊茵河這樣的跨越國界的流域，協(xié)調(diào)機構(gòu)往往較為松散，其職責(zé)主要是制定政策和目標(biāo)，不對各方直接管理［20］。我國環(huán)境管理實行的是國家―省―市的分級管理模式，因此應(yīng)在各個層面上根據(jù)需要對跨行政區(qū)環(huán)境管理體制進行完善。

首先，建立國家層面的跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。可在環(huán)境部下增設(shè)跨界協(xié)調(diào)司，專門負責(zé)跨行政區(qū)環(huán)境管理相關(guān)工作，如處理重大跨界環(huán)境糾紛、組織編制和監(jiān)督實施國家重點流域及重點區(qū)域跨界污染防治規(guī)劃、組織擬訂跨行政區(qū)環(huán)境管理法規(guī)和規(guī)章、指導(dǎo)和管理國家重點流域及重點區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)等。

其次，完善已有流域和區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。明確流域管理機構(gòu)的法律地位、職責(zé)和職權(quán)［32］，并從水利部脫離，列入國家行政系列［28］，提高其行政級別；理順流域管理機構(gòu)和流域內(nèi)各行政區(qū)之間的關(guān)系［33］，賦予流域管理機構(gòu)水環(huán)境管理的職能；完善現(xiàn)有的區(qū)域性合作組織，盡快在長三角和京津冀地區(qū)建立常設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)。

第三，建立省際環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。跨界環(huán)境問題相關(guān)各省應(yīng)共同建立環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，并將其納入到區(qū)域合作框架中。建立省際聯(lián)席會議――環(huán)境專責(zé)小組――環(huán)境問題專題小組的多層次合作體系，并在環(huán)境專責(zé)小組下設(shè)立具有不同職能的若干專職機構(gòu)。各機構(gòu)的職能如表2所示。

第四，強化省級環(huán)境保護行政主管部門的協(xié)調(diào)職能。在省環(huán)保局下增設(shè)專門的跨界協(xié)調(diào)部門，負責(zé)各市的環(huán)境管理協(xié)調(diào)工作。對于跨界環(huán)境問題突出的省，可以建立市界環(huán)境交接標(biāo)準(zhǔn)，作為協(xié)調(diào)環(huán)境管理的依據(jù)。

3.2 完善跨行政區(qū)環(huán)境管理政策

首先要制訂和完善環(huán)境管理經(jīng)濟政策。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，在環(huán)境管理中引入經(jīng)濟手段可以有效改善環(huán)境治理效果，降低管理成本［34］，提高環(huán)境合作的公平性和可持續(xù)性。美國和西歐等發(fā)達國家非常重視經(jīng)濟與環(huán)境相互作用機理的研究［25,26］，主張通過市場機制控制污染，并進行了大量的理論與實踐探索，形成了一套較為成熟的環(huán)境管理經(jīng)濟政策體系［35,36］，如美國的“泡泡政策”、排污權(quán)交易等。在我國目前的市場環(huán)境和經(jīng)濟條件下，完善跨行政區(qū)環(huán)境管理政策首要應(yīng)改革我國的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度［14］，明確環(huán)境資源的使用權(quán)和收益權(quán)歸屬，實行環(huán)境資源的有償使用制度，避免發(fā)生“公共地悲劇”［37］；還應(yīng)加強對區(qū)際排污權(quán)交易和生態(tài)補償制度的研究與實踐［15,16］，推動不同發(fā)展水平地區(qū)的環(huán)境合作，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次要深化現(xiàn)行政績考核制度的改革。當(dāng)前我國對于將環(huán)境狀況納入領(lǐng)導(dǎo)政績考核體系已經(jīng)達成共識，但對于跨界環(huán)境問題尚沒有足夠的認識。將跨行政區(qū)的環(huán)境問題納入政績考核體系，可以對地方領(lǐng)導(dǎo)形成有效的行政約束，避免污染轉(zhuǎn)嫁和以鄰為壑現(xiàn)象的發(fā)生。

第三，建立省際環(huán)境交接標(biāo)準(zhǔn)。在總量控制前提下，以省級行政區(qū)為單元進行環(huán)境容量指標(biāo)分配，據(jù)此確定省際交界地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，作為跨行政區(qū)環(huán)境管理的重要依據(jù)。對未達到交接標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)應(yīng)采取一定的懲罰措施促使其加大環(huán)境管理的力度。

最后，完善我國環(huán)境管理的公眾參與制度。發(fā)達國家非常重視環(huán)境保護中的公眾參與［38］，通過立法保障公民、社會團體以及企業(yè)參與環(huán)境管理的權(quán)利，并且提倡從政策制定、實施到評價的全過程參與。完善我國跨行政區(qū)環(huán)境管理中的公眾參與，就是要通過立法或制度安排來保障遭受損失一方群眾的環(huán)境知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)、環(huán)境訴訟和獲得賠償?shù)臋?quán)利。

3.3 完善跨行政區(qū)環(huán)境管理支撐體系

支撐體系雖然不是直接的管理措施，但事關(guān)協(xié)調(diào)機制的成敗，是各項協(xié)調(diào)政策和措施順利實施的基礎(chǔ)性因素。發(fā)達國家環(huán)境管理取得成功的經(jīng)驗就是重視協(xié)調(diào)機制運行環(huán)境和配套措施的建設(shè)，如田納西流域管理局設(shè)立之初就制定了《田納西流域管理局法》，為日后機構(gòu)運行提供保障［31］。完善我國跨行政區(qū)環(huán)境管理支撐體系至少應(yīng)從法律、市場、產(chǎn)業(yè)、科技、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等六個方面來努力。各支撐體系的主要內(nèi)容如表3所示：

加強環(huán)境立法，加大執(zhí)法力度，詳細規(guī)定違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任市場支撐體系為環(huán)境經(jīng)濟政策的實施創(chuàng)造成熟的市場環(huán)境產(chǎn)業(yè)支撐體系調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理布局，減少結(jié)構(gòu)性污染科技支撐體系加強污染治理和清潔生產(chǎn)技術(shù)的研究

深化環(huán)境管理、循環(huán)經(jīng)濟等理論的探討資金支撐體系資金的籌措和使用，以解決各行政區(qū)的成本分擔(dān)問題基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系統(tǒng)籌安排區(qū)域污染物處理設(shè)施

改進生產(chǎn)設(shè)備，從源頭減少污染物排放

4 結(jié) 語

跨行政區(qū)環(huán)境問題日益突出，嚴(yán)重影響了環(huán)境整體質(zhì)量，構(gòu)建跨行政區(qū)的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制具有重要的現(xiàn)實意義。國外尤其是發(fā)達國家已經(jīng)形成了較為成熟的跨行政區(qū)環(huán)境管理體系，一些案例的成功經(jīng)驗對我國有重要的借鑒意義。我國部分地區(qū)已經(jīng)認識到跨行政區(qū)環(huán)境合作的重要性，主動展開了一系列有益的探索和實踐，取得了初步的成果，同時也存在著一定問題。本文在分析國內(nèi)跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)從體制、政策和支撐體系三個方面構(gòu)建我國的跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制，以期對解決我國當(dāng)前嚴(yán)重的跨行政區(qū)環(huán)境問題提供參考。

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篇5

【摘要】目的探討神經(jīng)外科重癥患者行PICC置管術(shù)后常見并發(fā)癥及尋求合理的護理對策。方法對158例PICC置管術(shù)后的并發(fā)癥進行分析，找出常見原因及最佳對癥護理方式。結(jié)果PICC導(dǎo)管留置時間2-86d，置管成功率98%，158例置管中穿刺點感染2例，導(dǎo)管相關(guān)血流感染1例，穿刺部位滲血13例，導(dǎo)管堵塞2例，靜脈炎5例。結(jié)論使用PICC置管為重癥患者提供安全高效的輸液治療手段，可減少藥物因素導(dǎo)致的血管損傷，減少因反復(fù)穿刺給患者帶來的痛苦。嚴(yán)格遵照操作流程，做好PICC導(dǎo)管護理，對各種原因?qū)е碌牟l(fā)癥正確及時的處理，可以延長導(dǎo)管使用的壽命，減輕護理工作量，為治療過程的順利進行提供更大的保障。

【關(guān)鍵詞】PICC置管；并發(fā)癥；護理對策

經(jīng)外周置入中心靜脈導(dǎo)管（PICC）是經(jīng)肘部靜脈（貴要靜脈、正中靜脈和頭靜脈）穿刺導(dǎo)入，導(dǎo)管尖端位于上腔靜脈的深靜脈置管技術(shù)[1]。神經(jīng)外科重癥患者病情重，需按時段輸注20%甘露醇、補充脂肪乳、濃鈉等高滲、刺激性大的藥物，常導(dǎo)致局部疼痛、靜脈炎、靜脈硬化、穿刺困難等情況發(fā)生，因此外周靜脈輸液已不能滿足臨床重癥患者的需求。在治療中行PICC建立靜脈通道是臨床應(yīng)用日趨廣泛的一種良好治療方式，緊隨PICC的普及，置管后所引發(fā)的常見并發(fā)癥不容忽視，已引起醫(yī)務(wù)人員的高度重視。2009年10月至2011年9月，神經(jīng)外科共行PICC置管術(shù)158例，現(xiàn)將臨床常見并發(fā)癥及護理對策作如下介紹。

1資料與方法

1.1一般資料

2009年10月至2011年9月，對158例神經(jīng)外科重癥患者成功置管（腦外傷83例，高血壓腦出血75例），并對患者實施常規(guī)置管護理。其中男86例，年齡15-80歲，女72例，年齡14-76歲，平均年齡49歲；置管途徑：頭靜脈15例，貴要靜脈121例，肘正中靜脈22例；置管時間：2—96d。患者發(fā)生并發(fā)癥共計l4例，其中穿刺點感染2例，導(dǎo)管相關(guān)性感染1例，穿刺部位滲血13例，導(dǎo)管堵塞2例，靜脈炎5例。

1.2材料

采用德國貝朗梅爾松根有限公司（BRAUN）生產(chǎn)的全套中心靜脈導(dǎo)管（PICC），規(guī)格14G，貼膜為3M10cm×12cm透明敷貼。

1.3方法觀察比較總結(jié)法

2結(jié)果

見表1。

3并發(fā)癥原因分析及護理對策

3.1穿刺點感染、導(dǎo)管相關(guān)性感染

PICC導(dǎo)管相關(guān)的感染主要有三種類型：局部感染、隧道感染和導(dǎo)管相關(guān)的血流感染[2]。如未嚴(yán)格執(zhí)行無菌操作，患者抵抗力差，皮膚菌群遷移，敷貼污染后未及時換藥、護理不當(dāng)?shù)纫蛩囟紩?dǎo)致局部出現(xiàn)感染現(xiàn)象，嚴(yán)重者出現(xiàn)導(dǎo)管相關(guān)性感染。護理對策：①成立靜脈輸液小組，置管人員經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)和考核合格后才能上崗；②提高置管人員對中心靜脈導(dǎo)管置入及護理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的認識，注重洗手、防護裝備及消毒方法的正確性。置管時戴無菌手套外穿無菌衣，操作時待消毒液干燥后才能穿刺。③明確換藥時機、頻率、天數(shù)及敷料種類：置管后24h更換無菌貼膜1次，以后每3天更換貼膜1次，并注明更換日期及時間。如多汗及局部有出血致敷料潮濕、敷料卷邊、脫落或疑有污染應(yīng)及時更換；指導(dǎo)家屬共同維護敷料清潔干燥。④使用可來福接頭每周更換1次，每日更換輸液裝置。⑤密切觀察穿刺點有無紅腫、滲血、滲液、硬結(jié)、膿點等。曾有6例患者出現(xiàn)局部紅腫，考慮為管道刺激因素引起，我們高度重視，嚴(yán)密觀察，給予碘伏消毒的時間適當(dāng)延長，每天更換敷料，3天后紅腫自行消退。⑥嚴(yán)密觀察患者全身情況，發(fā)現(xiàn)患者出現(xiàn)發(fā)熱、寒顫、置管口局部化膿等癥狀，考慮導(dǎo)管相關(guān)的血流感染時及時拔除導(dǎo)管，實施導(dǎo)管尖端細菌培養(yǎng)和血培養(yǎng)，進行局部換藥處理以及選用適宜的抗生素治療等手段促其痊愈。本資料一例考慮導(dǎo)管相關(guān)血流感染，拔管后導(dǎo)管尖端細菌培養(yǎng)出綠膿桿菌，在以后的置管和護理中，我們加強了各環(huán)節(jié)的管理，未再出現(xiàn)導(dǎo)管相關(guān)感染。

3.2穿刺部位滲血

原因為穿刺時定位及穿刺方法不正確，致短時間內(nèi)在同一穿刺點反復(fù)穿刺，穿刺用力過大，針頭穿破血管；凝血功能障礙或使用抗凝劑者，有出血傾向者[3]；另外穿刺針進入皮下未潛行而直接進入血管，置管后患肢活動、患者躁動或肢體肌張力過高等致剛凝固的血痂易脫落而出現(xiàn)滲血。多表現(xiàn)為穿刺點滲血，血液沿導(dǎo)管滲出于透明敷貼與皮膚之間或流出敷貼外，或皮膚青紫色，周圍局部隆起，有劇痛感。護理對策：①穿刺前要選擇好血管，穿刺針進入皮下潛行一段再進入血管，避免反復(fù)穿刺致局部血腫；②置管前常規(guī)檢查凝血功能，穿刺后按壓針眼5-10分鐘，并根據(jù)患者情況增加按壓時間，透明敷貼外加絲襪套加壓固定；③對神志障礙、躁動患者適當(dāng)約束和鎮(zhèn)靜；④發(fā)現(xiàn)血液沿導(dǎo)管滲出及時更換敷貼，外加彈性繃帶包扎。⑤預(yù)防出血：置管成功后，用無菌的吸收性明膠海綿在穿刺點處按壓3-5min，再用另一明膠海綿（在一側(cè)1cm處剪1cm的開口）包繞PICC置管外留的根部，用透明貼膜按壓妥善粘牢，外加彈力繃帶貼無張力性纏繞，囑3天內(nèi)避免穿刺側(cè)肢體劇烈活動[4]。

3.3導(dǎo)管阻塞

穿刺時血管損傷是導(dǎo)管相關(guān)性血栓形成的始動因素[5]；長期臥床、靜脈血液淤滯；煩躁、局部肢體受壓、頻繁嘔吐、肺部感染并發(fā)劇烈咳嗽等引起靜脈壓力過高，血液反流；沖管、封管方法不對或沒有按時沖管引起導(dǎo)管血栓形成；血塊或纖維凝塊、藥物沉淀、導(dǎo)管扭結(jié)、導(dǎo)管錯位可引發(fā)完全性導(dǎo)管阻塞。當(dāng)液體滴速少于50gtt/min、回抽血液有阻力時為導(dǎo)管堵塞的早期跡象，堵塞嚴(yán)重時可引起周圍或遠端肢體腫脹。護理對策：①醫(yī)護人員小心操作，導(dǎo)入鞘不可置入過深，避免損傷血管壁；②對于穿刺時間過長、年齡偏大、血粘稠度高的患者，在穿刺前將導(dǎo)管注滿肝素鹽水后再穿刺。③輸注黏稠度較高的液體和血制品后，使用生理鹽水把導(dǎo)管沖洗干凈；④對煩躁患者適當(dāng)鎮(zhèn)靜，頻繁嘔吐、咳嗽者按醫(yī)囑及時對癥處理。⑤使用可來福輸液接頭，每次輸液結(jié)束時用100u/ml肝素鹽水20mL正壓脈沖式封管。⑥不使用PICC導(dǎo)管采血。⑦懷疑導(dǎo)管堵塞時首先病人調(diào)整病人和檢查外部原因，排除肢體屈曲、導(dǎo)管扭曲等機械性導(dǎo)管閉塞；如用注射器抽吸困難而向?qū)Ч軆?nèi)輕推生理鹽水無明顯阻力時，考慮管周纖維鞘；如沖管時遇阻力時考慮導(dǎo)管血栓，此時切勿加壓沖管，以免將血栓推入血管造成栓塞或?qū)Ч芷屏眩芍苯踊爻椋瑢⒛獕K從管腔抽出。無效時，由經(jīng)過培訓(xùn)的靜脈輸液小組成員進行溶栓：用10ml注射器抽取5000U/mL的尿激酶5ml連接導(dǎo)管反復(fù)回抽使尿激酶溶液充滿管腔，保留30-60min后回抽藥物和凝塊，重復(fù)灌注直至確認導(dǎo)管通暢。3.4靜脈炎

導(dǎo)管選擇不當(dāng)而引起的機械性刺激；患者頻繁運動肘部對穿刺點造成的刺激；置管時醫(yī)護人員的不規(guī)范操作；個別患者體質(zhì)過敏等可都導(dǎo)致靜脈炎。護理對策：置管前準(zhǔn)確、客觀地評估血管情況，因貴要靜脈粗、直、靜脈瓣少，原則上把貴要靜脈作為首選，穿刺時盡量把穿刺點確定在肘窩上方；置管人員經(jīng)過培訓(xùn)考核上崗：熟練掌握PICC的相關(guān)知識和穿刺技能，具備一定的操作技巧；即使置管3d后肢體的日常活動不會受到限制，但應(yīng)盡量避免大幅度肢體運動，讓病人身體逐漸適應(yīng)導(dǎo)管；置管12h后可對穿刺點上方進行熱敷，熱敷可以使局部血液循環(huán)增加，改善組織氧供應(yīng)，促使損傷組織恢復(fù)，而且簡單、方便[6]。出現(xiàn)紅腫熱痛等靜脈炎癥狀時時抬高患肢并制動，避免局部受壓，沿靜脈走向上方用50%硫酸鎂熱濕敷，每天3-4次，每次20-30分鐘。交替用馬鈴薯洗凈后切成0.1～0.2cm薄片，沿靜脈走向敷貼，用保鮮膜覆蓋，每天更換3次。馬鈴薯內(nèi)含有衍生物茄堿，可滲漏于皮下組織及血管內(nèi)，加快血液流通，起到活血化瘀，消炎、消腫、止痛的功效[7]。

4結(jié)論

對于神經(jīng)外科重癥患者，PICC是最適用的一種深靜脈置管技術(shù)，通過它可以最大限度地減輕患者反復(fù)穿刺的痛苦，減少藥物因素導(dǎo)致的血管損傷，有效保護外周靜脈，為安全高效的輸液治療提供更大便利，也有利于提高患者生活質(zhì)量。因此加強PICC置管人員的技術(shù)培訓(xùn)，嚴(yán)格執(zhí)行操作規(guī)程和做好置管后的護理，減少患者并發(fā)癥的發(fā)生，是醫(yī)務(wù)人員關(guān)注的課題。正確的沖管和封管技術(shù)，針對不同原因?qū)е碌母鞣N并發(fā)癥進行正確處理，可確保導(dǎo)管正常使用和延長導(dǎo)管使用壽命，為患者帶來更大的實惠。

參考文獻

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【中圖分類號】R246.63 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-7484(2010)01-00-01

靜脈輸液是顱腦損傷特別是病情較重的患者治療過程中極為重要的環(huán)節(jié),我科2006年10月至2009年10月對80例顱腦患者應(yīng)用中心靜脈置管治療,取得了滿意效果,現(xiàn)介紹如下。

1 臨床資料

1.1 一般資料

80例中男49例,女31例,年齡40～63歲,平均52.1歲,淺度昏迷33例,中度昏迷36例,重度昏迷11例,肥胖型患者15例,消瘦型23例,中等營養(yǎng)42例,所有患者均為顱腦損傷術(shù)后患者。

1.2 穿刺置管

使用上海景年華CF?ES-04301*20CM一次性中心靜脈導(dǎo)管。穿刺部位的選擇:首選股靜脈穿刺,其次為鎖骨下靜脈。插管方法參照《現(xiàn)代麻醉學(xué)》[1]。

2 護理

2.1 帶管期間的并發(fā)癥和護理

2.1.1 感染

引起感染的主要因素是局部穿刺口及中心靜脈管道的污染,細菌主要來自皮膚、導(dǎo)管接頭、肝素帽等,尤其肝素帽為一重要感染來源。另外,置管途徑、置管時間及封管方式亦與感染相關(guān)[2]。導(dǎo)管保留15 d以上感染率明顯提高[3]。也有報道透明敷料較棉質(zhì)敷料易增加感染機會[4]。我們分析顱腦損傷患者導(dǎo)管感染的原因主要為病情重,機體抵抗力低,置管時間長,因此做好無菌操作,從源頭上減少感染的發(fā)生,是預(yù)防感染的重中之重。我們的做法是:(1)結(jié)合病情應(yīng)用抗生素,(2)無菌敷料覆蓋穿刺部位,(3)病室要保持清潔 每日用紫外線消毒1～2次,(4)換藥時絡(luò)合碘消毒以穿刺點為中心、半徑為6cm的皮膚,消毒2遍,消毒后穿刺點留置絡(luò)合碘紗布,再覆蓋無菌干燥敷料,隔日換藥1次。(5)定期更換輸液裝置,24h更換1次,更換各連接處時應(yīng)常規(guī)消毒。

2.1.2 穿刺部位滲血、滲液或出現(xiàn)血腫

穿刺點滲液可因穿刺部位或鄰近部位的活動和危重患者2h翻身1次時不慎拉出等原因引起。故預(yù)防時,除非必要,要盡量減少穿刺部位活動,加強護理技術(shù)和責(zé)任心。發(fā)生小的滲液、滲血和血腫時,可立即在穿刺點覆蓋無菌紗布,用手指按壓穿刺點5～10min,必要時24h內(nèi)用冰袋壓迫止血,甚至拔除。

2.1.3 管腔堵塞或輸液不暢

導(dǎo)管阻塞可因不當(dāng), 導(dǎo)管反折等所致,這種情況容易發(fā)現(xiàn)并解決;也可因長期輸注高滲液,如甘露醇;高價營養(yǎng)液,如氨基酸、脂肪乳和白蛋白等,其殘余液中的陽離子復(fù)合物易遺留在導(dǎo)管內(nèi)及導(dǎo)管沖洗不徹底所致,故在輸注脂肪乳劑時與常規(guī)補液交替輸入,輸液結(jié)束后再用生理鹽水5ml快速沖管,可保持導(dǎo)管通暢;部分顱腦損傷患者頻繁嘔吐、咳嗽、呃逆致胸腔壓力增高,血液返流到導(dǎo)管內(nèi),停留時間過長,會引起凝血堵塞導(dǎo)管。堵管的兩種處理方法?(1)用生理鹽水20ml加肝素鈉1ml(12500u/支),注入深靜脈導(dǎo)管內(nèi)2ml,5min后用另一干燥注射器與深靜脈導(dǎo)管相接,回抽,抽出小血塊將其棄于彎盤,接著再抽取配好肝素的生理鹽水,沖洗,仍感阻力大,回吸阻力大,如此重復(fù)5～10次即可。(2)若深靜脈管仍未通暢。改用生理鹽水20ml加尿激酶10u注入深靜脈導(dǎo)管內(nèi)2～5ml,視阻力大小調(diào)整推注液體量;2min后重復(fù)此法操作,阻力已明顯減小;10min后推注無阻力,回血良好,輸液通暢,無須拔管。

2.1.4 導(dǎo)管脫出

采用雙重固定以避免導(dǎo)管脫出:(1)用縫線牢靠固定導(dǎo)管于皮膚,(2)穿出處無菌敷料外和距離皮膚穿出處10 cm以上分別用膠布牢固固定。

一般護理 (1)應(yīng)每班認真交接班,經(jīng)常檢查導(dǎo)管深度,觀察敷貼有無松脫或者卷邊。(2)敷貼每48h更換一次。(3)肝素帽每周更換一次。(4)每次更換敷貼時應(yīng)注意避免將導(dǎo)管脫出,昏迷躁動患者適當(dāng)約束雙手,必要時應(yīng)用鎮(zhèn)靜藥物。更換敷貼時應(yīng)注意沿導(dǎo)管的方向向上揭去敷貼,以免將導(dǎo)管撥出。

2.1.5 空氣栓塞,防止走空,加強巡視,對接頭處使用的三通閥或肝素帽,發(fā)現(xiàn)松動或脫落,立即去除,無菌下更換。

2.1.6 深靜脈血栓

急性期患者均同時輸注止血藥物,容易引起血栓形成,故盡量保持右側(cè)高位,使血流通暢,避免血流淤滯形成小的血栓,進而發(fā)展成大的血栓。股靜脈置管時要經(jīng)常活動雙下肢,3～4次/日,15～30 min/次。

2.2 拔管時的護理

用無菌注射器連接導(dǎo)管,邊抽吸邊拔管,以防導(dǎo)管末端附著的血栓脫落形成新的栓塞,拔除后按壓穿刺點5分鐘后消毒皮膚,覆蓋無菌紗布。

3 結(jié)果

股靜脈置管62例,鎖骨下靜脈置管18例,且均為右側(cè)。急診手術(shù)前于手術(shù)室置管12例,其余68例均在病房床旁置管。置管時間13～46d,18d時因感染拔管3例,32d時因堵塞拔管2例。

4 討論

深靜脈置管是危重大手術(shù)圍手術(shù)期血流動力學(xué)監(jiān)測、輸注各種藥物及營養(yǎng)的重要措施,臨床上多采用股靜脈或鎖骨下靜脈穿刺,因其血管直徑粗大,血流快,能夠快速進入體循環(huán)和腦循環(huán)。可減少顱腦損傷病人因顱內(nèi)壓增高脫水治療時脫水藥物對血管及局部組織的刺激,減少藥物性靜脈炎的發(fā)生[5];同時也保證了常用脫水藥物甘露醇快速輸注,達到良好的脫水效果。對于重度顱腦損傷患者,在應(yīng)用深靜脈置管和護理時,有幾個尤為重要的特點,不同于其他疾病患者,如下:①它是顱腦手術(shù)及麻醉的重要技術(shù),麻醉、手術(shù)前深靜脈穿刺置管可保證手術(shù)的相對安全性,技術(shù)熟練者可縮短急診手術(shù)患者的手術(shù)等待時間。②顱腦損傷患者置管的特殊性,使用生理鹽水封管,或者凝血四項檢測下使用肝素或者不使用肝素,或五日內(nèi)不使用,盡量避免再出血,另外,有研究證實用生理鹽水封管無血液凝固,生理鹽水對血管刺激性小,可降低靜脈炎的發(fā)生率[6]。③可保證老年、肥胖等患者定時、順利靜脈輸注脫水劑甘露醇,有效降低顱內(nèi)壓。④我科行該術(shù)的患者皆意識不清,故術(shù)后須密切關(guān)注并保證管的固定,避免患者在意識不清狀況下拔除,外固定牢靠,縫合時線固定也好。⑤因患者無知覺,對股靜脈置管者,觀察足動脈搏動和體溫,活動下肢,預(yù)防下肢靜脈血栓。因此,做好以預(yù)防為主、及時發(fā)現(xiàn)并及時處理并發(fā)癥的深靜脈置管護理,把并發(fā)癥減少到最低程度,具有極為重要的意義。

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作者單位:1.延安市人民醫(yī)院神經(jīng)外科716000

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關(guān)鍵詞：檔案管理；網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；特征；服務(wù)策略

高校學(xué)生檔案管理是一項嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鳎仨氉龅郊氈拢J真，準(zhǔn)確無誤的針對每一位學(xué)生。不可漏掉檔案中任何一個有效的信息內(nèi)容。一般都是紙質(zhì)文件先填寫比較多，電子版的文檔都很少。但是這種不利于保存，容易丟失的可能性比例很高。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的高校學(xué)生檔案管理比較有利于檔案的保存。以下針對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的高校學(xué)生檔案管理寫出了其特征和服務(wù)策略。

1 網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理下高校學(xué)生檔案管理的特征

1.1 創(chuàng)新的管理模式，增強檔案管理意識

工作人員首先要從工作上重視檔案管理的重要性，提高檔案工作的地位和作用，認識檔案管理工作給社會給學(xué)校帶來的無形效益，從而增強各級領(lǐng)導(dǎo)、師生員工提高對檔案管理工作的認識，使大家明白檔案工作不是可有可無的，而是應(yīng)該認認真真、扎扎實實、規(guī)范完整的做細做好。隨著計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，保存檔案的載體也實現(xiàn)了多元化，如光盤、PDF文檔、錄像帶、圖片等等都可以在很好的環(huán)境條件下保管檔案。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下加大了學(xué)校對檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，可以建設(shè)多樣性、高標(biāo)準(zhǔn)的檔案館和資料室。同時還配備所需要的計算機、照相機、打印機、裝訂機等辦公用品、做到了真正的日常辦公有場所、收集整理有工具，存放檔案有庫房、查閱利用有保證。面對高速發(fā)展的新時代，新的技術(shù)不斷涌現(xiàn)，這就要求檔案管理工作人員，不僅要有很好的政治素質(zhì)以外，還需要掌握各種學(xué)科各種領(lǐng)域的知識和技能，精通檔案專業(yè)知識并能掌握現(xiàn)代高科技知識，可以提高辦事效率，能靈活運用電子計算機和光盤刻錄技術(shù)；所以當(dāng)下高校不可或缺的是檔案管理工作人才[1]。

1.2 計算機網(wǎng)絡(luò)下的檔案管理避免很多不必要的麻煩

減少了檔案管理的不規(guī)范。因為以前的檔案管理部門沒有形成自己的實施方案和制度，而且管檔管理工作人員在管理上流于形式，僅僅只是充當(dāng)檔案保管者的角色，對學(xué)生檔案進行不規(guī)范的操作容易導(dǎo)致檔案內(nèi)容匹配錯誤，檔案歸檔混淆、管理混亂等問題，可以說只是個別現(xiàn)象，而且這類問題一旦發(fā)生就不太容易被發(fā)現(xiàn)，并給下一步的畢業(yè)生檔案傳遞工作留下了嚴(yán)重的定時炸彈。影響了檔案管理的嚴(yán)肅性，降低了檔案工作效率。最主要的一點是檔案管理人員素質(zhì)有待提高。通過計算機下的網(wǎng)絡(luò)管理可以減少以上提到的問題。當(dāng)然前提是首要任務(wù)要做的很完善，根據(jù)紙質(zhì)文件來完善檔案管理也是很重要的。

1.3 加快工作效益

由于當(dāng)下高校學(xué)生檔案管理的工作量很龐大，甚至有很多遺留的大學(xué)生檔案。可是檔案管理工作人員卻寥寥無幾，很大程度上加大了檔案管理工作的難度，也增加了畢業(yè)生檔案管理工作中問題產(chǎn)生的幾率。如果運用計算機管理系統(tǒng)，那么會比較容易的。當(dāng)然需要的是可以靈活運用計算機和光盤刻錄技術(shù)，以及拍照整理的工作人員[2]。將其學(xué)生檔案整理成為電子文檔，備案記錄。所以各大高校可以把那些政治素質(zhì)強、作風(fēng)好、業(yè)務(wù)精練的人選調(diào)到檔案管理崗位上，發(fā)揮其才智，管理好人事檔案。

1.4 老思想影響檔案管理

在信息技術(shù)快速發(fā)展的今天，各大高校因循守舊，檔案的觀念停留在以前的紙質(zhì)文件時代。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)還沒有從傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案模式中走出來，從心理上排斥、不接受“信息化”，認為紙質(zhì)檔案更安全，更方便。雖然紙質(zhì)檔案是比較容易讀取和容易理解，寫好后的和保存好的都是一致的。但是在整個社會信息化潮流的影響下，高校學(xué)生檔案信息化是不可或缺的[3]。所以各大高校要努力提高學(xué)校整體的素質(zhì)水平，真正做到與時俱進，共同發(fā)展。

2 服務(wù)策略

2.1 加強檔案機構(gòu)體系的合理設(shè)置

建立一支具備掌握各種學(xué)科各種領(lǐng)域的知識和技能，精通檔案專業(yè)知識并能掌握現(xiàn)代高科技知識，是充分開發(fā)利用高校學(xué)生檔案人事管理信息的組織保證。所以，必須要調(diào)整、配備相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)的檔案人才隊伍是很有必要的。提高現(xiàn)有檔案管理人員的素質(zhì)，注重培養(yǎng)業(yè)務(wù)能力，特別是信息技術(shù)的培養(yǎng)，不定期舉辦考核和崗位培訓(xùn)，邀請專家學(xué)者來講座交流，及時了解現(xiàn)代科學(xué)和檔案學(xué)領(lǐng)域發(fā)展的新動態(tài)、新成果，不斷更新檔案工作人員的知識結(jié)構(gòu)，提高檔案工作人員的工作能力水平，促進檔案人員服務(wù)意識的增強。檔案部門首先要做好的是自身服務(wù)意識能力的提升，這樣才能促進全社會檔案意識的強化，使整個檔案工作才能沿著健康的軌道向前穩(wěn)步發(fā)展檔案意識的強化是一項潛移默化的過程，決不是簡簡單單就可以完成的事情；所以，同志們還需要多多努力。

2.2 提高檔案信息動態(tài)更新

信息化的內(nèi)容具有使網(wǎng)絡(luò)自動更新的特征。網(wǎng)絡(luò)的自動更新將會引起文件結(jié)構(gòu)的改變；內(nèi)部內(nèi)容的更新，會引起信息內(nèi)容的改變，讓我們看到和上一次保存起來不一樣的信息內(nèi)容。以電子文檔保存檔案是最理想的方式，不僅能保證檔案的完整，而且還允許多個用戶同時訪問，而且要比紙質(zhì)檔案更易檢索，并可以提供更有效的存儲方式。更為重要的是，當(dāng)文件保存系統(tǒng)自動升級時，保存在系統(tǒng)內(nèi)的檔案會隨著系統(tǒng)的更新自動更新和遷移，就像現(xiàn)在手機軟件自動更新一樣，雖然系統(tǒng)升級了，可以內(nèi)部內(nèi)容還是存在的[4]。這種方式是發(fā)達國家保存檔案的主要方式，也是檔案保存系統(tǒng)的發(fā)展趨勢。是我國需要多多學(xué)習(xí)和借鑒的地方。

3 總結(jié)

加強高校學(xué)生檔案信息化建設(shè)管理是高校檔案事業(yè)適應(yīng)時代的潮流和社會發(fā)展的必然選擇，是加快檔案管理現(xiàn)代化的客觀條件，是提高檔案信息服務(wù)水平的必經(jīng)之路。高校學(xué)生檔案信息化建設(shè)還沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供參考，我們應(yīng)該善于在實踐中尋求經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，一步一步形成檔案信息化建設(shè)的一套理論，不斷完善起來。因為實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。走出一條先實踐、后理論、再次實踐、創(chuàng)辦新理論的科學(xué)建設(shè)發(fā)展大道之路，理論和實踐是與時并進的，將其不斷推動高校學(xué)生檔案信息化建設(shè)穩(wěn)步向前的步伐。希望各大高校共同努力、共同發(fā)展，共同完善，共同成長，有越來越多的檔案管理型人才為其服務(wù)。

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作者簡介

篇8

我國污染物排放的

累積性、長期性、復(fù)合性及新型環(huán)境問題將相互交織，環(huán)境保護工作必將

更加復(fù)雜。同時，

隨著生活水平的不斷

提高，老百姓對環(huán)境質(zhì)量

的要求也相應(yīng)提高。

因此，重視并加快環(huán)境

政策創(chuàng)新與實踐將

成為新形勢下我國

環(huán)保工作的迫切要求。

到目前為止，我國的環(huán)境管理政策核心仍是采取防范措施和加強環(huán)境管理，辦求不產(chǎn)生或少產(chǎn)生對環(huán)境的污染和破壞。然而，隨著環(huán)境壓力的不斷加大，以防范為主的管理方式能否有效遏制持續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量？

中關(guān)村綠色國情與戰(zhàn)略研究小組研究員曹鳳中接受本刊記者采訪時指出，未來十年，我國污染物排放的累積性、長期性、復(fù)合性及新型環(huán)境問題將相互交織，環(huán)境保護工作必將更加復(fù)雜。同時，隨著生活水平的不斷提高，老百姓對環(huán)境質(zhì)量的要求也相應(yīng)提高。因此，重視并加快環(huán)境政策創(chuàng)新與實踐將成為新形勢下我國環(huán)保工作的迫切要求。

積極完善 由污染控制轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善

總體來看，我國在不同階段和不同區(qū)域選擇了多維的環(huán)境管理模式。“十二五”時期，我國采取的主要是污染控制管理模式，并處于向環(huán)境質(zhì)量與風(fēng)險方法目標(biāo)管理模式過渡時期。PM2.5環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)出臺就反映了這種趨勢。

不過，這種傳統(tǒng)的命令控制型治理方式，已經(jīng)通過實踐證明效果并不理想。一位業(yè)內(nèi)專家曾向記者直言，依靠目前的政策管理手段，嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象近十年、甚至更長時間內(nèi)都不能消除。

事實上，不僅僅是霧霾問題。當(dāng)前，一些傳統(tǒng)污染物，減排邊際成本開始大幅度增加，減排壓力不斷加大。盡管舊的環(huán)境問題有望逐步得以解決，但由PM2.5、重金屬、危險廢物等有毒有害物質(zhì)引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險已處于高發(fā)態(tài)勢，重金屬、工業(yè)場地污染等累積性、難治理問題將在較長時期內(nèi)持續(xù)存在。污染防治重點也將由工業(yè)點源污染轉(zhuǎn)向區(qū)域性、行業(yè)性、流域綜合環(huán)境問題和農(nóng)村環(huán)境問題等。

要解決這些不斷向深度和廣度滲透的環(huán)境問題，顯然需要更加有效的環(huán)境管理政策。曹鳳中認為，未來十年內(nèi)必須重視以環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風(fēng)險控制為核心的環(huán)保法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

可以看出，“十三五”時期，將是我國實施總量控制與質(zhì)量改善雙重約束目標(biāo)控制期。“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化壓力未完全解決階段，治污減排仍是環(huán)境保護的重點，短期內(nèi)不能弱化，與風(fēng)險防范一并作為環(huán)保工作的兩大抓手。環(huán)境質(zhì)量作為目標(biāo)指向，可能建立總量與質(zhì)量雙重約束的考核機制。”曹鳳中說，“十三五”以后，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)若能成功轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟增長與原材料消費逐步“脫鉤”，環(huán)境壓力可能逐步減輕。常規(guī)污染物總量控制的必要性將有所降低。基于人體健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向預(yù)期，即創(chuàng)建舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境，將成為環(huán)境保護工作的根本出發(fā)點。

如果進展順利，曹鳳中表示，2015年后，我國應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量為基準(zhǔn)研究制定污染排放標(biāo)準(zhǔn)，研究重金屬、持久性有機物、PM2.5等與環(huán)境健康密切相關(guān)的污染物的管理政策。按照環(huán)境質(zhì)量改善的客觀規(guī)律，逐步實施按要素的系統(tǒng)管理方式，實現(xiàn)清潔且安全的水體、清新的空氣、保護與恢復(fù)的土地、生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)平衡的四大目標(biāo)。研究以環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)導(dǎo)向的分區(qū)分類管理政策。鼓勵各地方根據(jù)自身環(huán)境狀況和突出環(huán)境問題，制定地方排污標(biāo)準(zhǔn)，實施特別排放限值，進行嚴(yán)格管控。

加大投入 提升環(huán)境經(jīng)濟政策的執(zhí)行力

實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)或者環(huán)境質(zhì)量安全，需要大量資金持續(xù)投入，這些資金從哪里來？曹鳳中認為，除了繼續(xù)加大政府性財政資金的環(huán)保投入外，需要拓展環(huán)保工作的資金渠道。

從目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況預(yù)測，“十二五”時期，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)將繼續(xù)快速增長。2015年環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值有望超過2萬億元。2011年至2015年，中國環(huán)保投資將達3.1萬億元。預(yù)計到2020年環(huán)境保護投入將翻一番。

環(huán)境經(jīng)濟政策主要是指根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟理論和市場經(jīng)濟原理，運用財政、稅收、價格、信貸、投資、市場等經(jīng)濟杠桿，調(diào)整和影響當(dāng)事人產(chǎn)生和消除污染及生態(tài)破壞行為，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的機制和制度。環(huán)境經(jīng)濟政策是實現(xiàn)環(huán)保規(guī)劃的重要保障和基石，是實現(xiàn)污染減排的重要政策支撐，是未來環(huán)境政策創(chuàng)新的主要方向。為此，曹鳳中認為，未來十年，應(yīng)繼續(xù)強化綜合的排污許可證管理，使其成為一個污染預(yù)防和控制的重要手段；擴大排污收費、使用者收費、排污交易和其他經(jīng)濟手段的使用范圍，加強其激勵作用。

拓展環(huán)保資金投入還應(yīng)多管齊下。“比如，積極推進生態(tài)補償、完善排污收費政策，加快環(huán)境稅改革，加快推進綠色金融政策和綠色貿(mào)易政策的運用，逐步構(gòu)建體現(xiàn)環(huán)境資源成本的環(huán)境資源定價政策機制等。”曹鳳中進一步強調(diào)。

讓環(huán)境政策更加行之有效

隨著我國環(huán)境問題日益呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性的特點，環(huán)境保護也越來越成為一項系統(tǒng)工程。曹鳳中表示，環(huán)境保護已成為國家責(zé)任，環(huán)境政策必然要系統(tǒng)地融合到國家其他各項政策中，在制定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通運輸、能源等經(jīng)濟政策時，均應(yīng)考慮這些政策對環(huán)境的影響，應(yīng)將有關(guān)環(huán)保要求納入到這些政策之中。

目前，我國開始實施的環(huán)境保護綜合目錄的工作正在逐步發(fā)展。曹鳳中介紹說，編制環(huán)境保護綜合名錄，就是要通過對產(chǎn)品、工藝、設(shè)備進行深入分析、科學(xué)論證，來反映其對環(huán)境的影響，通過差別化的政策，將資源稀缺程度和生態(tài)價值內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部成本，強化企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任。

為達到以環(huán)境保護倒逼企業(yè)技術(shù)升級、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的目的，曹鳳中建議，國家有關(guān)部門應(yīng)采取差別化的經(jīng)濟政策和市場監(jiān)管政策，遏制“雙高”產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費和出口，鼓勵企業(yè)采用環(huán)境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權(quán)重，并加大環(huán)境保護專用設(shè)備投資。

篇9

[關(guān)鍵詞]山岳型旅游地；水環(huán)境；管理模式

[中圖分類號]F59

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1002―5006(2007)11―0047―05

1、引言

水環(huán)境問題已成為21世紀(jì)全球社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。旅游業(yè)是重要的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)之一，然而旅游業(yè)的快速發(fā)展已引起了水體污染等一系列水環(huán)境問題，如何進行合理有效的水資源利用與保護是旅游地可持續(xù)發(fā)展亟待解決的主要問題之一。自20世紀(jì)60年代末旅游環(huán)境研究興起以來，水環(huán)境管理問題成為旅游環(huán)境研究的重點領(lǐng)域與主要內(nèi)容之一。近年來，國內(nèi)學(xué)者覃新萍等對深圳華僑城的給水系統(tǒng)和雨、污水系統(tǒng)進行了設(shè)計；督明明提出青獅潭水庫向漓江有償旅游供水的水權(quán)理論；陶卓民和芮曄提出旅游景區(qū)清潔生產(chǎn)有利水資源管理，是旅游可持續(xù)發(fā)展的保障；王群對國外旅游地水供需矛盾以及旅游水環(huán)境影響研究進行了綜述，旅游區(qū)水環(huán)境研究已從單一的水生態(tài)與承載力向水供需和水環(huán)境管理邁進。山岳型旅游地由于其獨特的自然環(huán)境、社會經(jīng)濟環(huán)境、旅游開發(fā)方式，水量和水質(zhì)問題已對生態(tài)環(huán)境造成巨大的壓力，未來水環(huán)境問題將更加突出。因此，山岳型旅游地的水資源保護、利用與管理尤為重要。目前國內(nèi)學(xué)者對山岳型旅游地的管理體制、客流特性、生態(tài)環(huán)境、生命周期、空間競爭、居民態(tài)度等已有一定的研究，但對山岳型旅游地水環(huán)境管理的研究甚少。本文以牯牛降風(fēng)景區(qū)、普陀山風(fēng)景區(qū)、黃山風(fēng)景區(qū)3個不同發(fā)展階段的山岳型旅游地為案例，對水環(huán)境管理現(xiàn)狀、水環(huán)境管理驅(qū)動力和管理方法進行比較。在此基礎(chǔ)上，從管理的角度提出了山岳型旅游地水環(huán)境管理模式，以期為山岳型旅游地的可持續(xù)發(fā)展與管理提供借鑒。

2、山岳型旅游地水環(huán)境管理比較

2.1　區(qū)域特征比較

牯牛降、普陀山、黃山3處案例地既有共性，又有差異。共性在于三者都屬于山岳型旅游地，且旅游地區(qū)內(nèi)均提供食宿等服務(wù)設(shè)施，有著不同程度的水需求；區(qū)別在于發(fā)展階段、管理模式、地理環(huán)境等方面。在發(fā)展階段上，三者分別處于旅游地生命周期的初期、發(fā)展期、成熟期等典型的發(fā)展階段；在旅游地經(jīng)營方式上，三者分別采用租賃經(jīng)營、國有企業(yè)、股份公司3種經(jīng)營方式。因此，本文選取的案例地具有一定的代表性，便于進行比較研究。

2.2　旅游地水環(huán)境管理比較

2.2.1　水環(huán)境管理現(xiàn)狀比較

(1)牯牛降風(fēng)景區(qū)(觀音堂核心景區(qū))

牯牛降風(fēng)景區(qū)(觀音堂核心景區(qū))正處于旅游發(fā)展初期，屬生態(tài)旅游示范點，黃山市牯牛降旅游發(fā)展有限公司于2002年整體租賃經(jīng)營，租期為50年，實行自負盈虧，景區(qū)內(nèi)建設(shè)與管理均由其負責(zé)，現(xiàn)有床位200張左右，需水量較少。景區(qū)降雨量豐富，多年平均降雨量1600―1700毫米，地下水資源為17×104立方米，山上溪水常年不斷，景區(qū)在山下建一攔水壩，輸往各用水處。據(jù)實地訪談?wù){(diào)查，景區(qū)內(nèi)賓館和餐廳及各用水處均沒有裝水表，不需交水費，管理者和經(jīng)營者也沒有制定節(jié)水管理政策，員工更沒有節(jié)水意識。建有一污水處理廠，污水處理后即排放到下游，無水質(zhì)監(jiān)測與監(jiān)督，無中水回收利用系統(tǒng)，所有用水均為源泉水。

(2)普陀山風(fēng)景區(qū)

普陀山風(fēng)景區(qū)已進入旅游發(fā)展期，屬海濱海島型風(fēng)景區(qū)，景區(qū)由普陀山旅游集團有限公司(國有獨資企業(yè))經(jīng)營，普陀山管理局管理景區(qū)。景區(qū)制定了一系列環(huán)保政策，創(chuàng)建ISO14000國家示范區(qū)，對風(fēng)景區(qū)排污、排氣、生態(tài)、凈化、固體廢棄物自凈處理等工作逐一進行自查和整改。由于地處海濱，淡水資源缺乏，多年平均降雨量為1209毫米，島上共修建大小水庫5個，蓄水量不到90×104立方米，蓄水量少，加之山上人口密度大，用水十分緊張，每年旅游旺季和干旱季節(jié)用水更為困難，屬資源性和工程性缺水并存的地區(qū)，可飲用的淡水水源不足，抗旱能力差。水費約8元/噸，大大增加了賓館和招待所的經(jīng)營成本，賓館和招待所雖制定了節(jié)水管理政策，但尚未采取任何節(jié)水技術(shù)措施和對游客進行節(jié)水意識教育等。舟山市政府為扶持普陀山旅游發(fā)展，于1993年投資938萬元，鋪設(shè)由本島蘆東水庫至普陀山三甲堂水庫的輸水管道，每年由蘆東水庫向普陀山輸送150×104立方米淡水，大大緩解島上淡水短缺問題。2005年，舟山市政府鋪設(shè)第二條跨海輸水管道，實行“一備一用”，以確保普陀山的供水需求。由于鹽水淡化成本太高，尚未建立鹽水淡化廠。

(3)黃山風(fēng)景區(qū)

黃山風(fēng)景區(qū)年平均降雨量2376毫米，降雨非常豐富，總體上不存在資源性缺水，但降雨量分配不均，豐枯水期差異較大，由于蓄水設(shè)施有限，工程性缺水影響降雨的儲存和利用。隨著旅游規(guī)模的不斷擴大，水供需矛盾日益突出，對水生態(tài)系統(tǒng)壓力逐漸增大。景區(qū)修建水庫，設(shè)立水廠，根據(jù)豐枯水期提供不同的供水量。由于山上供水成本高，水價高山景區(qū)10元/噸，低山景區(qū)7.5元/噸，加之排污費，綜合水價約達13元/噸。據(jù)實地調(diào)查，賓館普遍感到水費對賓館的開支造成巨大的壓力，并100％地制定了節(jié)水管理政策，要求員工和管理人員節(jié)水；15.38％的賓館在水龍頭上安裝限速流量器或采用感應(yīng)水龍頭，46.15％的賓館采用節(jié)水馬桶或在馬桶水箱內(nèi)安裝沖水限制器或用瓶子等裝些石子放在水箱內(nèi)，15.38％的賓館(獅林大酒店和西海飯店等)在客房浴室或職工浴室、洗衣房等安裝腳踏板，42.85％的賓館在公共水龍頭上安裝鎖，無鑰匙人員不可以打開水龍頭；玉屏樓賓館采取了中水回用系統(tǒng)，回用率約為90％。此外，由于昂貴的水價及有限的供水，管理者自身的道德意識和節(jié)水意識水平也相對提高。71.43％的賓館采用貼告示牌或培訓(xùn)等對員工進行節(jié)水意識教育；57.14％的賓館對浪費水的員工進行經(jīng)濟懲罰或其他懲罰措施；50％的賓館采用在客房內(nèi)貼節(jié)水告示牌等形式對游客進行節(jié)水意識教育。

2.2.2　管理驅(qū)動力及其方法比較

各風(fēng)景區(qū)由于旅游發(fā)展階段、管理主體、水資源等方面存在差異，導(dǎo)致外界控制、道德規(guī)范、經(jīng)濟約束等驅(qū)動力和水環(huán)境管理方法(政策管理、技術(shù)管理和意識管理)存在較為明顯的差異。

(1)牯牛降景區(qū)

牯牛降景區(qū)(觀音堂核心景區(qū))由于屬私人租賃經(jīng)營，水源充足，旅游開發(fā)初期游客量也相對較小， 景區(qū)仍處于開發(fā)初期，問題尚未顯露，無外部限制因素，也不存在經(jīng)濟限制和道德節(jié)水意識因素。因此，景區(qū)沒有進行政策、技術(shù)、意識等任何管理措施，水環(huán)境管理處于無序狀態(tài)。若長此以往，景區(qū)水環(huán)境問題將顯現(xiàn)，并逐步趨于嚴(yán)重。因此，政策、技術(shù)和意識管理都亟待加強。

(2)普陀山風(fēng)景區(qū)

普陀山風(fēng)景區(qū)由于淡水資源的嚴(yán)重缺乏，加上管理部門的限制，景區(qū)制定了相對較為完善的管理政策。昂貴的水價也推動景區(qū)進行政策管理，但由于屬國有企業(yè)經(jīng)營，各經(jīng)營企業(yè)并沒有進行嚴(yán)格的技術(shù)措施節(jié)水，尚缺乏有效的措施落實政策；技術(shù)管理相對落后，節(jié)水器具采用較少；企業(yè)和員工節(jié)水意識較差，雖然都了解節(jié)水的重要性和節(jié)水管理政策，但節(jié)水沒有獎勵，不節(jié)水也沒有懲罰。道德也沒有構(gòu)成主要的驅(qū)動因素來推動景區(qū)的意識管理。未來在繼續(xù)加強政策管理前提下，應(yīng)重點加強技術(shù)和意識管理。

(3)黃山風(fēng)景區(qū)

從各景區(qū)比較來看，黃山風(fēng)景區(qū)目前水環(huán)境管理狀況相對較好，尤其是技術(shù)措施可以為其他景區(qū)借鑒。黃山風(fēng)景區(qū)已進入成熟期，政策推動力相對減弱，由于是股份公司經(jīng)營，景區(qū)雖然沒有制定嚴(yán)格的節(jié)水政策，但星級較高的賓館自身制定了相對較為具體的節(jié)水政策，只是實施力度有待加強。目前政策和技術(shù)管理已基本定型，水環(huán)境管理最大的驅(qū)動力是昂貴的水價，政策控制和經(jīng)濟限制二者相結(jié)合，提高了景區(qū)管理人員和員工的節(jié)水道德意識，推動景區(qū)加強意識管理。但景區(qū)管理機構(gòu)中缺乏針對性的部門全面有效管理全山的水量、水質(zhì)問題；景區(qū)政策中對污水排放和供水分配制定了相應(yīng)的政策，但尚未制定嚴(yán)格有效的政策來提高游客及各單位的節(jié)水意識，各單位的節(jié)水措施基本上依賴于本單位的政策，全山不具有統(tǒng)一性；昂貴的水價及有限的供水，促使管理者自身的道德意識和節(jié)水意識水平有所提高，但若排除當(dāng)?shù)氐乃畠r和缺水等客觀條件，道德和節(jié)水意識并不構(gòu)成水需求管理的驅(qū)動力。未來在鞏固政策、技術(shù)管理的同時，應(yīng)著重加強意識管理。

從以上各景區(qū)分析可知，水環(huán)境管理的驅(qū)動因素主要為外部控制、經(jīng)濟限制和道德意識。外部限制主要包括區(qū)域自然條件的干旱和內(nèi)在水的缺乏程度，景區(qū)以及政府或其他旅游、環(huán)境等相關(guān)部門的政策限制。經(jīng)濟限制主要是水價，包括資源水價、工程水價和環(huán)境水價等。道德意識主要是旅游地經(jīng)營者和管理者所具有的節(jié)水意識，以及其經(jīng)商和管理方法中所具有的環(huán)境敏感度。三種驅(qū)動力的不同作用力導(dǎo)致景區(qū)在政策管理、技術(shù)管理和意識管理等水環(huán)境管理方法上存在差異。總體上，當(dāng)?shù)刈匀粭l件缺水是影響水環(huán)境管理最直接的因素，而經(jīng)濟限制是最主要的驅(qū)動因素，強烈道德感可以在其他驅(qū)動力缺乏的情況下，促進各種管理措施的實施，但在其他驅(qū)動因素缺乏的情況下，道德并不構(gòu)成重要的驅(qū)動力。在目前水環(huán)境問題沒有達到完全危機時，需要政策驅(qū)動力來推動水需求管理的有效實施。

3、山岳型旅游地水環(huán)境管理模式構(gòu)建

國外學(xué)者提出的旅游地水環(huán)境管理對策主要有管理政策、技術(shù)措施、經(jīng)濟措施和教育措施等。管理政策上，為了保證水供需長期平衡，取得經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，水環(huán)境管理被眾多國家和學(xué)者首肯。國外目前較多國家將以上4種措施相結(jié)合，實行水環(huán)境一體化管理。當(dāng)外界控制、道德規(guī)范、經(jīng)濟限制三個驅(qū)動力都扮演很重要的角色時，水環(huán)境管理實施最有效；反之，實施效果則最差。

山岳型旅游地游客量與服務(wù)設(shè)施的增加，一方面加大了景區(qū)的水供需矛盾，另一方面，過多的廢水排放對景區(qū)的生態(tài)環(huán)境也造成了巨大的壓力。因此，許多山岳景區(qū)已實行“區(qū)內(nèi)游、區(qū)外住”的旅游開發(fā)模式，但大多山岳由于地形陡峭、游覽路線長或度假旅游的開發(fā)等因素，不適合進行當(dāng)天往返的路線設(shè)計，水環(huán)境一體化管理提上日程。從管理的角度來說，未來山岳景區(qū)理想的水環(huán)境管理模式應(yīng)是隨著人的素質(zhì)不斷提高，以道德影響為主，外部控制和經(jīng)濟限制影響為輔，形成意識管理、政策管理和技術(shù)管理三者齊頭并進。政府是實施旅游水環(huán)境管理的主導(dǎo)力量。水環(huán)境管理需要各區(qū)域各部門的共同合作，只有政府牽頭，發(fā)揮其引導(dǎo)和主導(dǎo)作用，才能充分發(fā)揮其他相關(guān)主體保護旅游水環(huán)境。如納米比亞制定新的水法案和旅游法案，西班牙的巴利阿里群島頒布了水文計劃等，使保護旅游水環(huán)境成為公民的一項法律行動，效果明顯。經(jīng)濟手段是保護旅游水環(huán)境最直接的手段。國外研究的實踐證明，在公民環(huán)保意識有待提高的情況下，增加排污費和水費可以直接刺激人們節(jié)約用水，這為政府和實業(yè)界保護旅游水環(huán)境提供了一個重要方法。道德教育是保護旅游與水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。隨著人們收入的增加，經(jīng)濟手段不具有長遠性和全面有效性，只有加強節(jié)水教育，全面提高人的素質(zhì)，增強人們的水環(huán)境保護意識，才能從根本上解決水質(zhì)污染和水量短缺問題。

景區(qū)的區(qū)域特征與生命周期所處階段不同，水環(huán)境整合的具體措施也不同。各風(fēng)景區(qū)可依據(jù)一體化管理模式，尋找相應(yīng)的側(cè)重點進行水環(huán)境管理。例如，在政策上，今后黃山風(fēng)景區(qū)仍應(yīng)加強政策管理，從總體上制定風(fēng)景區(qū)的水管理政策，做到全山各賓館和招待所用水及污水處理統(tǒng)一管理，增強企業(yè)的外界壓力；普陀山風(fēng)景區(qū)也應(yīng)進一步加強政策的執(zhí)行力度，與舟山市水務(wù)局協(xié)調(diào)統(tǒng)一，制定全景區(qū)的供水、節(jié)水政策，并將政策形成制度化；牯牛降風(fēng)景區(qū)目前應(yīng)在開發(fā)初期制定嚴(yán)格的水環(huán)境管理政策，避免走“先污染，后治理”的老路。在技術(shù)上，黃山應(yīng)繼續(xù)加強各單位節(jié)水設(shè)備的改造，全部采用節(jié)水型馬桶和生態(tài)廁所；普陀山風(fēng)景區(qū)和牯牛降風(fēng)景區(qū)均未采用節(jié)水器具，應(yīng)著手改造現(xiàn)有設(shè)備，普陀山可根據(jù)成本效益分析，適時建立鹽水淡化廠。在經(jīng)濟調(diào)控上，黃山和普陀山風(fēng)景區(qū)均制定了較高的水價，今后還可制定超標(biāo)用水超標(biāo)收費等經(jīng)濟措施；牯牛降景區(qū)應(yīng)及時制定科學(xué)的水價體系，以保證旅游和水源的良性發(fā)展；此外，還可引用國外的生態(tài)稅進行經(jīng)濟補償。在教育引導(dǎo)上，各風(fēng)景區(qū)都應(yīng)加強游客、員工的節(jié)水教育與培訓(xùn)，采用多種宣傳和激勵手段，提高管理者、員工和旅游者的節(jié)水意識。

4、結(jié)論與討論

(1)山岳景區(qū)未來理想的水環(huán)境管理模式應(yīng)是以道德影響為主，外部控制和經(jīng)濟限制影響為輔，形成意識管理、政策管理和技術(shù)管理三者齊頭并進。政府是實施旅游水環(huán)境管理的主導(dǎo)力量。經(jīng)濟手段是保護旅游水環(huán)境最直接的手段。道德教育是保護旅游與水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。

篇10

關(guān)鍵詞 資源型城市 生態(tài)破壞 環(huán)境政策

中圖分類號：F293 文獻標(biāo)識碼：A

0引言

近幾年來，鄂爾多斯市經(jīng)濟飛速發(fā)展，但伴隨經(jīng)濟發(fā)展的是生態(tài)環(huán)境逐年惡化，人與自然矛盾凸顯，環(huán)境的破壞也在制約著經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)改善和環(huán)境保護日益成為改革發(fā)展的重點。這主要是由于當(dāng)?shù)仄孀非驡DP，忽視了生態(tài)文明建設(shè)，導(dǎo)致環(huán)境經(jīng)濟政策在制定和實施過程中存在諸多缺陷。也從側(cè)面反映出制定科學(xué)合理的環(huán)境經(jīng)濟政策已經(jīng)迫在眉睫。

1環(huán)境經(jīng)濟政策的理論基礎(chǔ)

1.1環(huán)境經(jīng)濟政策的內(nèi)容

環(huán)境經(jīng)濟政策是以經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的手段，按照市場規(guī)律的要求，綜合利用財政、稅收等工具，對環(huán)境經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)的一類綜合性政策體系。環(huán)境經(jīng)濟政策屬于通過經(jīng)濟手段進行的行為激勵，它以市場機制為基礎(chǔ)，使外部不經(jīng)濟的成本費用內(nèi)部化，改變生產(chǎn)和消費領(lǐng)域原有的經(jīng)濟刺激模式，改善環(huán)境狀況的行為。環(huán)境經(jīng)濟政策有兩種基本形式：

（1）調(diào)節(jié)市場型。又稱命令控制型，其環(huán)境經(jīng)濟政策主要是通過“看得見的手”（即政府干預(yù)）來解決環(huán)境問題，其核心是由政府給外部不經(jīng)濟性確定一個合理的負價格，由外部不經(jīng)濟性的制造者承擔(dān)全部外部費用。

（2）建立市場型。主要是通過“看不見的手”（即市場機制）來解決環(huán)境問題。

1.2環(huán)境管理的經(jīng)濟手段

環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)、控制、和引導(dǎo)經(jīng)濟主體行為的功能，主要是通過實施各種環(huán)境管理的經(jīng)濟手段來實現(xiàn)的。采用的經(jīng)濟手段主要有排污收費、綠色信貸、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、生態(tài)補償政策等。這些經(jīng)濟手段適用于污染控制、自然保護、資源利用、流域、區(qū)域綜合環(huán)境管理、國際和全球環(huán)境問題以及生產(chǎn)、消費等領(lǐng)域。

2鄂爾多斯存在的環(huán)境問題

鄂爾多斯深居祖國內(nèi)陸，全年降雨200-400毫米，屬于干旱和半干旱的過渡地帶，植被也呈現(xiàn)出荒漠和草原共生的特點。東部地區(qū)地表侵蝕強烈，水土流失嚴(yán)重。中部有毛烏素和庫布其兩大沙漠，占全市總面積40%。鄂爾多斯探明的煤炭儲量1700億噸，占全國的1/6，預(yù)測遠景儲量一萬億噸。隨著近年來對地下煤炭和天然氣的開采，生態(tài)破壞日益加劇。地表塌陷是資源開采過程中產(chǎn)生的主要問題，目前當(dāng)?shù)匾烟矫骼峡諈^(qū)面積為300平方公里，塌陷區(qū)面積10平方公里，據(jù)統(tǒng)計鄂爾多斯每年因開采煤炭造成的地表塌陷接近0.4公頃。在煤炭開采的同時造成大片土地產(chǎn)生積水和鹽堿化，由于對表土的破壞，使得草原自身的恢復(fù)能力大大降低。煤炭在開采、裝卸和運輸?shù)倪^程中，會產(chǎn)生大量細小的粉塵和固體顆粒物，會對礦區(qū)周邊的空氣造成污染。不斷燃燒煤炭產(chǎn)生了大量的一氧化碳、二氧化硫以及一些其他工業(yè)廢氣，PM2.5和煙塵排放量在近年都有明顯上升。同時，煤炭的開采以及煤化工，都需要耗費大量的水，由于當(dāng)?shù)厮Y源有限，造成鄂爾多斯水位的不斷下降。而且工廠排放的廢水又會加速地表水和地下水體的污染，更加威脅到用水安全。

生態(tài)環(huán)境的破壞，筆者認為原因在于國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理。分析污染源來看，它們主要來自于那些高污染、高耗能、高排放的重工業(yè)。與農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)相比，工業(yè)在鄂爾多斯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比中顯得尤為突出。2014年，鄂爾多斯市三大產(chǎn)業(yè)比例為2.1：60.5：37.4，工業(yè)處于絕對的主導(dǎo)地位，其中以“三高”為代表的重工業(yè)又占據(jù)絕對優(yōu)勢，煤炭、電力、天然氣這三大部門的規(guī)模以上企業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重高達70%以上。重工業(yè)部門是當(dāng)?shù)匚廴疚锏闹饕獊碓矗瑐鹘y(tǒng)經(jīng)濟模式下，人們片面追求經(jīng)濟效益，忽視了環(huán)境外部性。從投資結(jié)構(gòu)來看，一二三產(chǎn)業(yè)投資占比為4.2：67.4：28.4，一三產(chǎn)業(yè)相對有所增長，但仍舊難以撼動工業(yè)的主導(dǎo)地位。政府為了讓企業(yè)具有競爭力，往往給予政策扶持，比較典型的就是降低收取排污費，而政府對污染的治理停留在表面，這就導(dǎo)致治污的速度遠趕不上排污的速度。這種片面追求GDP的高污染、高耗能、高排放、低效率的經(jīng)濟增長模式正是中國環(huán)境問題的根木癥結(jié)所在。

3環(huán)境經(jīng)濟政策存在的弊端

還未形成科學(xué)完備的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。目前我國僅構(gòu)造了一個基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟政策框架，包括財政收支、環(huán)境稅費、排污權(quán)交易、生態(tài)補償、環(huán)境金融等。除財政、環(huán)境稅費發(fā)展相對完善外，其他幾個方面還處于起步和試點階段。環(huán)境經(jīng)濟政策的結(jié)構(gòu)安排與分工，哪些是主要政策需要優(yōu)先考慮，哪些是次要政策需要輔助執(zhí)行，面對現(xiàn)實復(fù)雜的問題，如何打出科學(xué)、有效又迅速的政策“組合拳”，都需要在環(huán)境經(jīng)濟政策的不斷發(fā)展中逐步明晰。

環(huán)境管理體制還不完善。在現(xiàn)有的環(huán)境管理體系中，環(huán)保部門和其他部門之間，中央政府和地方政府之間，地方政府和地方政府之間存在職責(zé)權(quán)限劃分不清和互相博弈，是環(huán)境管理過程中面臨的最復(fù)雜的問題。涉及鄂爾多斯市環(huán)保管理工作的機構(gòu)主要包括環(huán)保局、稅務(wù)局、發(fā)改委、國資委、財政局、農(nóng)牧局、衛(wèi)生局等。政府的各個部門雖有工作的分工，但多部門共同管理，必會出現(xiàn)多個執(zhí)法主體，部門之間職能交叉，工作協(xié)調(diào)難度大，宏觀調(diào)控和監(jiān)管效率不高，很容易出現(xiàn)越位管理、互相“踢皮球”、監(jiān)管不力的現(xiàn)象。有些環(huán)保機構(gòu)身份定位也存在模糊不清，既是“運動員”又是“裁判員”，部分機構(gòu)不僅為環(huán)保項目開展環(huán)評工作，同時還對環(huán)保項目建設(shè)實施審批，把原本歸屬于兩個機構(gòu)的職責(zé)范圍，統(tǒng)歸于一個部門。

環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展存在脫節(jié)。長期以來，衡量一地區(qū)發(fā)展水平的唯一指標(biāo)是GDP，在“以GDP為宗旨”的思想下，GDP的高低直接決定著領(lǐng)導(dǎo)干部的仕途。鄂爾多斯市部分地區(qū)為了完成既定的財政收入和經(jīng)濟增長的各項指標(biāo)，不斷增加對“三高”企業(yè)的投資，普遍秉承“先污染、后治理”的理念，優(yōu)先建設(shè)主體工程，環(huán)保措施嚴(yán)重滯后，在實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時，環(huán)境壓力和治理成本也在逐年提高。這主要是因為在官員政績考核中，集中反映于GDP的各主要經(jīng)濟指標(biāo)處于絕對優(yōu)勢，而環(huán)保工作處于次要地位，不受重視。官員政績考核維度不全面，考核內(nèi)容有限，尤其對環(huán)保工作的成績考察沒能和官員的政績產(chǎn)生有效關(guān)聯(lián)，激勵效果不足。

4鄂爾多斯環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)展方向

如今的生態(tài)環(huán)境問題，早已超過一區(qū)一域而成為全人類所共同面對的難題。生態(tài)環(huán)境問題的實質(zhì)是社會公平問題，而解決社會公平的唯一途徑就是發(fā)展。制定科學(xué)有效的環(huán)境經(jīng)濟政策，將對地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展起到關(guān)鍵性的作用。首先要進行體制改革，改變“政出多門”、各自為戰(zhàn)的局面，統(tǒng)一交由環(huán)保部門管理；其次以市場經(jīng)濟為依托，正確處理好政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能和管理理念；最后加強監(jiān)管，對違法單位或個人要嚴(yán)厲查處。

4.1明確各部門的管理職能

在環(huán)境管理過程屮，鄂爾多斯的各級政府都要對工作進行統(tǒng)一部署，明確劃分相關(guān)部門的管理職責(zé)，并設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，及時掌握工作情況。整個管理體系中以環(huán)保行政主管部門為主導(dǎo)，牽頭協(xié)調(diào)其他部門的工作，其他協(xié)管部門處于輔助地位和補充地位。在管理范圍上，環(huán)境問題的所有管理工作由主管部門來解決，本區(qū)域的工作由下轄分管部門解決，不得超過自己的職能區(qū)域行使權(quán)限。環(huán)境保護的監(jiān)管工作由主管部門統(tǒng)一安排，分管部門要進行自我管理，主管部門要定期審核分管部門的工作，對監(jiān)管不力的集體或個人進行問責(zé)。出臺相應(yīng)的環(huán)保法律法規(guī)，保障執(zhí)法人員有法可依，對違法者追究法律責(zé)任。

4.2合理定位政府與市場的關(guān)系

環(huán)境經(jīng)濟政策能否有效實施，市場機制如何體現(xiàn)，關(guān)鍵在于政府和市場的關(guān)系，而二者關(guān)系的核心問題又在于政府的角色定位。環(huán)境經(jīng)濟政策要求政府改變過去大包大攬的做法，轉(zhuǎn)而運用間接的宏觀調(diào)控，綜合運用經(jīng)濟、行政等多種手段；要求政府改革管理創(chuàng)新，有效釋放市場活力，建立服務(wù)型政府，這與簡政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)一致。環(huán)境經(jīng)濟政策是“以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展”的典型，市場在資源配置中起決定性作用，并且更好地發(fā)揮政府作用，也體現(xiàn)了國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的具體要求。

4.3改變傳統(tǒng)觀念

鄂爾多斯要根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，把經(jīng)濟發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來，不僅要加快促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，還要在培育產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢上下足功夫，特別是以節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、高端裝備制造、新能源新材料等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。全力打造國家清潔能源輸出基地、國家煤制燃料儲備基地，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

指出：不以GDP論英雄。要改變傳統(tǒng)的政績觀念，不是說廢除GDP考核，而是要提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量。不僅要加強宣傳教育扭轉(zhuǎn)思想，還要在體制方面采取相應(yīng)的改革措施。首先，建立一個更加科學(xué)的指標(biāo)體系。降低GDP考核的比重，加入單位GDP能耗和單位GDP產(chǎn)出的稅收等指標(biāo)，綜合反映發(fā)展的質(zhì)量和效益。把環(huán)境保護放在優(yōu)先考慮的位置，并將環(huán)保工作納入官員政績考核中；再次，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護的問責(zé)機制。對既定的環(huán)保政策和目標(biāo)要予以堅定的貫徹執(zhí)行，對執(zhí)行不力的人員要嚴(yán)格追究其責(zé)任。

4.4創(chuàng)新公眾參與機制

與發(fā)達國家相比，我國的公眾參與機制起步較晚，公眾參與環(huán)境管理也僅僅是在政府的倡導(dǎo)下進行，參與人數(shù)較少，流于形式，而且廣大群眾缺乏參與意識和參與渠道。由宏觀來看，公眾參與是環(huán)境保護今后的主要動力，只有民眾發(fā)揚“主人翁”精神，保障公眾知情權(quán)，把個人利益融于集體利益，環(huán)境才能得到改善。鄂爾多斯市地方政府應(yīng)該組織人員深入基層，建立公眾參與試點，掀起示范效應(yīng)。做好宣傳引導(dǎo)工作，在制定環(huán)保政策時，應(yīng)事先充分調(diào)查民眾意見，舉辦研討會、聽證會等形式，并在主要媒體平臺進行數(shù)據(jù)公布和政策解讀，這是公眾參與環(huán)境管理的基本途徑。同時大力發(fā)展環(huán)保的非政府組織，能充分集中民間力量，調(diào)動公眾積極性，有效補充政府工作的不足。

5結(jié)論

生態(tài)文明建設(shè)不僅是事關(guān)少數(shù)民族地區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是實現(xiàn)“中國夢”的重要內(nèi)容。環(huán)境經(jīng)濟政策又是生態(tài)文明建設(shè)中的主要內(nèi)容，是非基本制度的改革，通過政策手段的主動調(diào)節(jié)實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。它符合人類發(fā)展過程的一般規(guī)律，也符合我國現(xiàn)階段的基本國情。環(huán)境經(jīng)濟政策只是一種工具，它能否發(fā)揮預(yù)期的作用，關(guān)鍵還在于政府各部門、社會各階層對環(huán)境重要性的判定，以及在環(huán)境管理過程中能否協(xié)調(diào)一致。環(huán)境經(jīng)濟政策在環(huán)境管理體制改革，乃至政府職能轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、社會文明轉(zhuǎn)型中都是一個重要環(huán)節(jié)，在社會轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要作用。

參考文獻

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