城市社區治理的現狀范文

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摘要：社區作為一個復雜的地域性社會系統，在其內部存在著各種類型的社區組織。本文主要分析我國城市社區組織管理體制的問題與對策，并以成都市成華區為例進行研究。

關鍵詞：社區組織 現狀分析 策略

一、城市社區組織管理所取得成效——以成都市成華區為例

1、居委會硬件設施得以改善

近年來，成華區政府逐漸加大對于該社區的建設力度，2009年成都市成華區財政局播發 580萬元資金，主要用于社區的基礎配套設施建設，以打造培華、同樂、中橫路、東路、東籬路等社區為重點，新增加了 3-5 個亮點；以改造萬年路、府青、雙林、圣燈寺4 個社區相應的辦公用房為重點，并改善兩委和服務站的辦公條件。

2、居委會干部素質不斷提高

近年來，伴隨著高學歷人員大量加入到社區工作中，社區居委會工作人員的學歷水平得到進一步提高，組織社區內兩委會成員進行相應的政治、業務輪訓，以強化“四心”——事業心、責任心、公心、愛心為著力點，提升“兩力” ——執行能力、服務能力為主要，使社區居委會干部工作人員的綜合能力及素質不斷提高。

3、居委會財政支出得到基本保障

隨著社區的不斷發展，政府越來越認識到加強社區建設的重要之處，對社區建設的投入也與日俱增，與往年相比，撥發給社區居委會的經費有了很大提高，但是現有財政經費僅能基本保障社區的日常工作正常運行，如果進一步組織開展居民所熱衷的各項活動則經費不足，從而限制了社區內各項活動的開展。

4、建立了社區長效管理機制

成華區先后建立了“現場辦公、限時辦公、評比公示、干部巡查”等制度，建立了“社區黨委分工、社區管委會分工、民主議決事規定、社區物業管理”1等制度，此外對社區的工作管理者實施績效掛鉤制度，將相應的考核結果上報有關部門，提高社區工作效率，從而探索出了一套社區長效管理機制。

5、社區配套設施建設得到完善

成華區相應的基礎設施配套建設已取得相應成效，該區先后引進了 SM 廣場及伊藤洋華堂等大型購物中心，建立了便民服務超市、社區衛生服務站、社區文化廣場等，提高了社區公共服務質量，為社區居民提供了更多的公共產品，社區配套設施建設已基本可滿足社區居民的要求。

二、城市社區組織管理體制存在的問題-以成都市成華區為例

1、社區組織結構不合理

當前社區自治組織身上體現了“自治性”本質要求和行政化管制烙印的“雙重特性”。這兩種特性代表了兩種相反的發展要求， 而發展方向上的矛盾沖突必然導致自組織在身份性質上的認同困惑， 從根本上牽制了社區自組織的發展。

2、社區組織的管理職能不明確

雖然法律上明確規定社區居委會是城市社區居民自治性組織，但涉及到具體工作中社區居委會卻帶有濃厚的行政色彩，社區居委會被列為為政府管理部門的下屬機構，政府管理部門同社區居委會本應有的指導與協助、服務與監督關系卻演變成了領導與被領導關系，在社區自治中造成了難以化解的體制。

3、社區組織管理目標的設定不科學

社區承擔了大量的城市社會管理事務，社區工作任務相對繁重， 工作內容涉及過廣。除了臨時性、突擊性的工作外，常規性工作分類多達幾十個， 包括公共衛生工作、民政工作、青少年教育工作、計劃生育工作等。

4、社區組織管理制度不健全

主要體現在社區組織的性質、功能和社區建設的目標地位尚不夠明確，認識也很不一致，城市社區內部組織體系不夠規范，缺乏法律依據。

三、針對城市社區組織管理存在問題的應對策略

1、建立完善的社區組織結構，條塊結合、以塊為主

這里的“條塊結合，以塊為主”2是指：在社區建設管理體制中，行政部門的專業管理要與街道辦事處的綜合管理加以結合，但要以街道辦事處綜合管理為主。條是指進行專業管理的各職能部門，塊指的是進行綜合管理的地域性機構——街道黨工委和街道辦事處。

2、明確社區組織管理職能，樹立科學合理的目標

社區組織建設的總體目標是，從推進城市基層管理體制和運行機制的改革與創新入手，健全社區組織，理順社區關系，完善社區功能，整合社區資源，發展社區事業，努力建設與現代化國際大都市的要求相適應的管理科學、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化文明社區。管理重心下移，立足基層管理重心下移，就是將一部分職能下移至社區，增強社區的功能，其核心是向社區放權，其中包括第二級政府(區委、區政府)向第三級管理機構的分權，其目的是解決在原有體制下形成的街道承擔的工作任務很多，而管理權限很少的不合理現象。

3、完善社區組織管理制度

在社區組織事權不斷下放的過程中，首先需要遵循權責利一致原則，切實落實街道的權利，管人與管事相結合，切實落實街道財力；其次是要遵循放權與分權相結合原則，在放權同時將各組織、機構的職能進行清理，做到政企、政事、政社職能的相分離，適當分解下移的職能，不可以簡單放任了之；再次是責任主體唯一原則，以防止出現職責不分、互相推諉現象；最后為管理幅度適中原則，放權是要考慮管理的規模效應和管理成本，防止放權不夠導致的管理不到位，以及放權過度而造成的專業管理割裂及街道無法承受的現象出現。

4、建立城市社區評議機制

我們的意見是“強化兩頭，弱化中間”。所謂“強化兩頭”，是指加強市和街兩級政權，在進一步加強市級統一規劃和宏觀調控權的同時，確保城市協調、有序、可持續發展；街道本是區派出機關，由于20世紀90年代市、區兩級大量下方權力，已演變成為一級的政權機構，且其規模日漸擴大，人口總數有的多達10萬，等同于一個小型城市，在這種情況下，適時地將街道改設為城市基層政府是必要和可行的。所謂“弱化中間”，是指慢慢弱化區級的政權，街區政府的設置，使得許多原有區級職能部分上收給市，如規劃和宏觀調控權，而又有很大一部分的權力又下放給街區政府，在這種情況下，為減少管理層次，節約行政成本，弱化區級政府，使之成為市的派出機構是必要和可行的。

注釋：

[1]馬彥琳編. 現代城市管理學，科學出版社，2003

[2]王國楓:我國社區服務的科學定位，黑龍江社會科學，2004 (S)

參考文獻：

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[3]張勵. 關于加強上海社區建設與管理的思考[D]. 上海：上海交通大學，2009.

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>> 非政府組織在社會治理中的倫理功能 非政府組織的興起及其治理功能 國際非政府組織在中國的治理傳播 南京地區非政府組織在城市社區中的發展 全球氣候治理中的國際非政府組織 非政府組織治理中的問責研究 國際非政府組織在全球衛生治理中的作用與職能 組織戰略的財務管理在績效管理中的功能性研究分析 提升非政府組織公信力的必要性分析 促進非政府組織參與城市社區治理的路徑研究 非政府組織在公共危機管理中的作用 淺析非政府組織在社會救助中的參與 非政府組織在WTO中的角色 非政府組織在社會公益供給中的弱動力問題分析 非政府組織在鄉村旅游開發中的角色分析 社會組織在地方政府治理中的功能及路徑分析 非政府組織在我國社會治理中探究 城市社區非政府非營利性組織的崛起 研究分析非政府組織（NGO）參與公共危機治理 非政府組織參與公共危機治理的必然性 常見問題解答 當前所在位置：.

[3]那 力：非政府國際組織發展現狀[ J ] .國際資料信息，2002，03.

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[6]徐增輝 戴 黍：我國非政府組織的現狀及發展路徑[J].理論導報，2009，07.

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關鍵詞：城市社區；管理；問題；對策

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

原標題：城市社區管理中的問題及若干建議

收錄日期：2012年3月26日

城市社區是在城市中的一定地域內發生各種社會關系和社會活動，有特定的生活方式，并具有歸屬感的人群所組成的一個相對獨立的社會實體。隨著我國社會經濟的快速發展，社區成為人民群眾生活安居樂業的生活基地，社區管理也已成為城市管理的重心。20多年來，雖然我國城市社區管理已取得很大的成績，但由于受計劃經濟體制下形成的社會管理方式的影響，我國城市社區管理的現狀仍不容樂觀，城市社區管理存在諸多亟待解決的問題。

一、當前我國城市社區管理存在的主要問題

1、社區管理的行政化色彩較濃。街道、居委會是我國城市社區管理的基層組織，在城市社區管理中，它們繼續發揮著極其重要的作用，但目前在管理中存在著一些不容忽視的嚴重問題。

政府在街道設置辦事處，通過辦事處來管理各種事物。街道辦事處處于政社不分狀態，它作為政府行政機構的最基層組織，既是行政管理主體，又是社會管理主體，成了一個全能型組織。它由于承當過多的行政管理職能，過大的工作量，導致其無法減輕政府的社會管理負擔，也未能充分發揮應有的社會管理職能，更無法滿足社區成員日益提高的物質文化生活需求。此外，居民群眾自治組織的居委會，其工作方式的行政色彩仍然較濃，居委會是受街道辦事處的領導，必須服從街道對日常工作的安排，終日忙于繁瑣的具體事務，行政工作負擔過重，無力在社區利益主體的矛盾沖突中發揮協調作用。這些必然導致居委會協調作用缺失，弱化了居委會的管理職能，降低了管理效能。

2、社區管理的組織力量還較薄弱。目前，在社區的機構設置、人員配備、經費來源、基本設施等方面都與其承擔的職責任務不相適應。有些工作區政府沒有設置相應的機構，無法履行管理職能，即使有設置機構但人員以及設備力量都較薄弱，使任務的完成大打折扣。街道辦事處本應為轄區居民排憂解難，但由于其權力小，無法完全行使政府職能。所以，在城市社區管理上，責、權、利很難相互統一，執行部門有權執法但卻無法直接把法律落實到社區，而街道和居委會雖然能做到但又缺乏相關的權力，導致相互配合不到位，工作效率低，條塊之間推諉扯皮，這些必然制約了街道和居委會社區管理職能的發揮，影響了社區管理的成效。

3、街道辦事處在社區管理中的職能不明確。街道辦事處作為城市社區管理的基層組織，是區政府的派出機構，理應履行一部分行政職能，但目前在社區管理的具體操作中，街道卻對自己社區管理的職能不明確，集行政、執法、街道經濟發展等任務于一身，使其從派出機構轉變為綜合性機構。由于街道無法承受繁雜的社會管理事務，只能是把自己的部分職能轉移到居委會身上，使居委會不得不承擔了一部分行政職能，而自身的自治管理功能日益減縮。這最終必然導致街道無法充分發揮其綜合管理職能，管理效能下降，而管理成本卻大大提高。

4、社區管理缺乏統一的相關法律法規。城市社區管理應該做到有章可循、有法可依，但目前這方面的法律法規少之又少，以致在實際工作中由于缺乏相關法律法規的界定，不利于社區管理，使許多本來應該屬于政府、企業、社團的事物卻往往由社區來做，目前也沒有法規或規范性文件對社區志愿者服務活動進行規范管理，使其作用也沒有得到充分地發揮。

5、社區管理缺乏規范的管理制度。社區管理需要一整套規范的管理制度，但目前在實際運作中社區管理制度卻欠規范，街道辦事處對自身的管理范圍未有明確的制度界定，導致無權管理甚至越權管理，而且到目前為止，社區管理在實際工作中也尚未建立條塊結合的監督和制約機制，導致一些管理部門權力高度集中，無法從制度上對其管理質量和違規行為進行有效的監督、制約和懲處。

6、社區管理人才匱乏。目前，社區居委會的管理人員大多是老人和婦女，管理能力薄弱，已不能適應社區管理工作的要求，雖然這些年有一些大學畢業生應聘到居委會工作，但仍是杯水車薪。所以，目前迫切需要文化層次較高，擁有現代社區管理和市場經濟知識或相關專業的人才進入社區管理層。這是當前城市社區管理亟待解決的一個問題。

二、我國城市社區管理對策建議

針對我國城市社區管理中存在的諸多問題，筆者認為政府及相關部門應該采取一系列的對策來不斷健全和完善城市社區管理。

1、理順各方關系，明確各自職責。理順區政府、街道辦事處和社區居委會三者的關系。區政府應履行對社區全面領導的職能，而街道辦事處作為政府的派出機構，應管好自己該管的事，比如對社區管理、社區服務、社區綜合治理、精神文明建設、街道經濟發展等行使相應的組織領導，綜合協調，監督檢查的行政管理職能，對于不該管的事則轉移出去。同時，在環境衛生和保護、園林綠化、市容市貌等方面也應行使綜合執法職能。社區居委會作為最基層的城市社區組織，其對社區管理具有義不容辭的職責，所以要加強居委會的自身建設，由于它既不是一級政權，也不是行政性單位，不具備行政性的指揮和制約手段，在實際工作中更多的是靠自己組織的凝聚力和社區居民的自覺參與。在日常工作中，要關心和解決居民日常生活中遇到的一些困難以及靠居民自身無法解決的實際問題，為居民群眾排憂解難，真正履行居委會的服務職能。只有這樣，才能理順區政府、街道辦事處、居委會三方面的關系，明確各自的職責。

2、提高社區居民生活質量，完善生活環境。隨著我國人民物質文化生活水平的不斷提高，社區居民對生活質量和生活環境也不斷提出更高的要求，所以，要加強交通、衛生、環保、綠化等市容環境的綜合管理，通過各種方式為居民提供便利的生活服務，使居民的生活質量得到不斷的提高，并且為居民創造和提供優良的生活環境。要治理環境污染和生態失衡，改善社區的環境質量，為社區居民的安家樂業創造一個優美、清新和愉快的生活環境和生活空間，為社區居民提供全方位的服務。

3、要培養新型社區管理人員。為了適應現代社區管理的要求，必須加強對社區管理人員的培訓工作，使街道和居委會的干部提高對現代社區管理和服務內涵的認識，更新觀念，轉變思維。與此同時，應注重培養新型社區級干部，可以考慮向社會公開招聘基層干部進入街道、居委會任職，在工作和實踐中學習和鍛煉，同時，招聘大專以上畢業生，充實到街道和居委會，提高街道和居委會人員的文化層次。只有這樣，才能真正提高城市社區管理的質量，滿足社區居民不斷提高的對生活質量、生活環境的要求。

4、利用多種宣傳形式，調動社區居民參與社區的各種活動。要利用多種宣傳形式，以正確的指導思想引導群眾參加各種社區活動。如開展社區健身工程，在社區設置健身場所，組織各種健身活動，提高社區居民的身體素質。同時，要開展精神文明創建活動，配合開展各種有益身心的文娛活動。此外，對社區內的老年人，應給予更多的關心和幫助，建設和完善老年活動室，讓社區內的老人老有所樂，安度晚年。從方方面面來提高社區居民的心理素質和身體素質。

5、加強社區管理的法制建設。社區的正常運行需要法制建設作為前提和基礎，社區管理離不開健全的法律法規。所以，為了使社區管理能夠有序地開展，必須建立、健全有關社區的法律法規體系，依法對社區進行管理。首先，應盡快制定和完善相關的法律法規，并且制定一些配套的制度；其次，街道辦事處的行政執法人員必須嚴格執法，這是社區管理法制化的保證，也是社區管理依法行政的必然要求。

6、正確處理經濟效益和社會效益的關系。在社區管理中應樹立以人為本的指導思想，因為人是社區的主體，社區管理必須圍繞人這個中心來展開。所以，在社區的日常管理中，必須要正確處理經濟效益和社會效益的關系，而且一定要把社會效益擺在首要位置，比如，重視社區的環境衛生、醫療保健、安全保障、社會服務等建設，使社區居民真正感受“社區是我家”，對社區擁有歸屬感，并積極參與社區的各項活動，參與社區的管理與建設，共同建設美好社區家園。

主要參考文獻：

[1]熊琴.城市社區管理問題研究綜述.社區管理，2006.8.

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關鍵詞： 城市社區建設 居民參與 研究

一、研究現狀

在眾多研究文章中，學者主要對社區居民參與的概念、現狀、分類和途徑、功能和意義，以及對策等，進行了較為精辟的論述。

1.社區居民參與概念

學界主要有三種看法。行為論者認為，社區參與是指社區居民作為社區管理的客體，更作為社區管理的主體，參加社區各種事務的行為。［1］過程與行為論認為，所謂居民參與是指居民個體參與社區公共事務決策與管理的過程和行為。［2］發展論則認為社區居民參與是指社區居民影響社區公共事務和公益事業的行為和過程，其目的在于推動社區發展，從而最終實現人的全面發展。［3］

上述闡述均有各自角度和目的，但可以理出社區居民參與的共同特征，一是社區居民為參與主體；二是社區事務及其治理過程為參與客體；三是通過參與施加一定的影響是社區居民參與的目的。這些共同特征，構成社區居民參與的基本要素。

2.社區居民參與現狀

學界一般從參與意識、人員情況、參與程度三個方面考量社區居民參與情況，認為我國城市社區居民參與遠不適應推進社區建設需要，居民社區參與意識比較薄弱，總體參與率不高，參與數量不多且分布不平衡，居民在大多數情況下只是參與較低層次的社區事務運作。［4］

而對于造成城市現代化過程中社區居民參與不足的原因，學界也有幾種觀點。四因說認為，一是原有的“單位參與意識”阻礙居民“社區參與意識”的產生，是居民社區參與不足的首要原因；二是行政化的社區管理方式導致居民參與觀念淡薄；三是社區工作者隊伍整體素質偏低，工作方法老化，造成居民參與社區熱情不高；四是現代都市生活特征客觀上不利于居民社區參與行為增加。［5］五因說則認為，影響我國社區居民參與的因素包括社區歸屬感、社區公共空間發育程度、參與價值、參與成本和制度設計等五個方面。［6］矛盾說認為居民參與不足在于參與期望與現實之間的矛盾。［7］學者還從不同角度進行了分析，有的從居民參與與社區服務側面，認為社區服務產業化政策導向致使營利項目急劇膨脹，社區服務公共性顯著減弱，影響了居民對于其作為一種獨特的服務領域的認同。［8］有的從政府和社會中介組織角度，指出政府的統制意識和方式不僅使得社區居委會發生嚴重職能錯位，還湮滅社區居民參與意識、削弱了居民參與和自治能力。［9］有的則明確提出社區類型、年齡、婚姻狀況、職業狀況、社區滿意感和歸屬感等因素與社區參與頻度存在顯著關聯，而性別、文化程度、健康狀況等特征與社區參與頻度之間沒有顯著關系。［10］

可以看出，我國社區居民參與仍然處于較弱參與階段，造成這種現狀的原因，有社區居民歸屬感不足，期望值與現實狀況不一致，參與機制不完善，等等。

3.社區居民參與分類與途徑

學界主要根據主體參與意愿、參與形式、參與渠道和參與內容的不同，對社區居民參與狀況做了不同劃分，劃分為動員型參與和自主型參與；組織參與和非組織參與；制度化參與和非制度化參與；社區政治參與、社區經濟參與、社區文化參與、社區社會參與等。［11］有的學者依據參與客體的功能特性不同將社區居民參與分為決策參與、實施參與、監督參與和信息參與。［12］還有學者認為，動員式執行參與是主要形式，這種參與既不能使居民對社區開展的具體事務進行決策，又不能對社區公共權力運作進行監督；非政治性參與是社區居民參與主要內容，社區居民參與的事務多與政治不沾邊或關系不大，是“雜務”。［13］

關于社區居民參與途徑，學界亦有不同闡述。有的認為居民參與途徑主要有三類：以個人身份參與社區的選舉或建設規劃、作為某個組織或單位成員參與到社區發展中、組合成多種類型的非正式組織參與社區的福利服務和保障性工作等。［14］也有學者強調應重視社區居民在參與包括社區服務在內的各類社區發展計劃、項目等公共事務或公益活動的過程中，相互之間所形成的復雜關聯和互動關系體系。［15］還有學者把參與途徑分為兩類，傳統路徑包括直接或間接選舉社區居民委員會、社區居民代表會議等，新途徑則有建立聽證會、協調會、評議會“三會”制度，建立“社區人民聯絡員”制度，制定社區居民公約和社區自治章程，建立民主評議機制，開設議事園，實行居民公決，實行居民門棟自治，建立民情信息站，建立接待室，組織聊天會，等等。［16］

4.社區居民參與的功能和意義

“橋梁說”認為，參與是社區與居民之間的聯系橋梁，只有居民直接參與和治理，才能培育居民社區歸屬感、認同感和現代社區意識，才能有效整合與發揮社區自身各種資源，居民社區參與是社區發展的內在動力源泉，離開居民社區參與，就沒有真正或完整意義上的社區發展。［17］“服務標準說”則指出能否實現居民積極、廣泛參與，是衡量社區服務發展效果的客觀和最重要依據，社區社會化服務網絡的形成，依賴于人力資源的廣泛調動，依賴于居民參與程度的提高。［18］還有學者更從社區居民參與在社區建設中的地位出發，指出居民參與是衡量社區建設成功的重要標志，是社區建設健康發展的動力源泉，是搞好社區建設的根本保證；［19］于推進社會主義民主政治建設、促進社會主義精神文明建設、推進社區發展和促進人的全面發展，有著堅實的基礎意義和巨大的推動作用。［20］

上述論述還停留在就事論事的理論層面，社區居民參與的意義不盡于此，應把它與社區居民自治聯系起來，并放在政府管理的環境中，其功能和意義將更為突出。

5.社區居民參與對策研究

如何應對社區建設中的新問題的挑戰，怎樣健全社區居民參與的機制和途徑，學者們亦提出了相應的對策。

唐忠新提出了原則性較強的四措施說，第一，強化宣傳教育，培養社區意識；第二，堅持社區需求本位原則，注重用共同需求、共同利益來調動居民廣泛參與的積極性；第三，堅持先進性與廣泛性相結合原則，使每個參與者都能找到自己的位置；第四，建立和完善參與機制，如激勵機制、責任機制等來推動社區居民參與向制度化發展。［21］楊榮則提出“四化”措施：第一，居民參與利益社區化，將單位的服務功能向社區轉移，特別是政治、福利、保障功能等，使居民工作之外的其他利益關系都能在社區得到體現；第二，社區自治制度化，加強法制建設、規范參與程序，推行區務公開，搞好社區簡政；第三，居民參與組織化，提高居民自主組織能力，增強其社區歸屬性；第四，社區服務專業化，向市場化推進。［22］李婷玉則認為提升社區居民參與應從調整社區中三個相關主體的思想觀念開始：對于政府官員，要相信社區有自治的能力，將權力切實地下放到社區；對于社區居民委員會，最重要的是處理好政府權力控制與社區治理、自治之間關系，使政府、社區居委會和社區居民都能負責任地共同投入到社區建設中；居民個人應看到社區參與可能為公共生活、個人生活帶來的積極轉變，主動融入到社區中去。［23］潘小娟則認為完善社區居民參與必須強調和堅持社區居民參與的廣泛性和有效性，重視社區意識的培養，注重社區居民的共同需求，推進社區居民參與的有效開展。［24］

二、研究現狀簡評

從上述我國學界研究城市社區建設中居民參與問題的現狀，可以看出目前國內外學術界直接以社區居民參與為主題的著作較少，學術論文相對較多，存在以下問題。

第一，研究缺少宏觀的理論框架指導，大多以政治學和社會學的理論分析為主，缺乏多學科的理論融合分析，如經濟學、政策學的視角就較缺乏。

第二，實證的調查研究較少，對社區參與的問卷調查的指標較為簡單，其研究報告也是簡單地描述各地居民社區參與的現狀，然后整體分析，缺乏針對性和科學性。

第三，研究內容都過于龐雜，缺少系統性，而且對于居民參與問題的核心把握不到位，因此所提出的擴大居民參與的對策也未能抓住此核心問題，而流于表層，難以深入，缺乏可操作性。

我認為在城市社區層面探討居民參與的關鍵在于：第一，剖析社區居民參與中各種問題的原因，以調動起社區居民參與的積極性；第二，探討如何從制度建設上保障社區居民參與的熱情，切實提高社區居民參與的能力。

參考文獻：

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［14］葉南客.中國城市居民社區參與的歷程與體制創新［J］.江海學刊，2001，（05）.

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關鍵詞：城市多民族社區;協同治理;居民參與

近些年來，我國城市化飛速發展，大城市的吸引力愈加明顯，吸引了眾多少數民族群體，在大城市里面產生了許多以少數民族為主體的混合社區，我們把這樣的社區稱為城市多民族社區。成都市漿洗街洗面橋社區就是一個典型的城市多民族社區，社區中多民族居民有不同的，風俗習慣和興趣愛好也不盡相同，文化的排他性使多民族居民之間產生不同程度的摩擦和沖突對立。

一、洗面橋社區居民參與的現狀分析

（一）社區居民參與程度較低，積極性不高。

在整個調查的過程中，共在漿洗街洗面橋社區發放了100份的調查問卷，最后收回了91的有效調查問卷。調查結果顯示，對于參加社區公共事務決策問題上面，漿洗街洗面橋社區居民整體上參與熱情不夠，積極性不高，68%的居民對于參與社區公共事務決策持一般的態度，通過調查結果得出，在整體上，漿洗街洗面橋社區居民的參與能動性不夠，參與的熱情和積極性都欠缺。

（二）參與廣泛性不夠

在調查結果中發現，在選舉這樣的政治性參與中，漿洗街洗面橋社區居民整體上表現出參與熱情不夠，只有57%的人會參與到選舉中去。而在參加經濟會議、文體活動等非政治性參與中，只有文體活動上面，社區居民表現出較大的參與熱情，并能參與到其中去，總體上來看，普遍存在著“意愿無法付諸行動”的問題，意愿并不能是社區居民付諸于實際行動，參與到社區活動中。同時，參與的廣泛性上也是遠遠不夠，參與面非常小。

（三）參與的人群分布不均

在年齡分布上，參與社區活動的人群呈現“老少低”三極分化特征。首先，“老”指的是老年居民，多為離退休人員，他們在時間上比較充足，并且希望能夠繼續發揮余熱，所以參與的熱情也較高。其次，“少”指的是寒暑假放假在家的中小學生，中小學生寒暑假時間較長，有較多的閑暇時間和參與熱情。最后“低”指的就是下崗失業以及待業人員，他們受到社區幫助較多，經常在社區居委會中來往，同樣能夠較為積極的參與到社區治理中來。

二、影響洗面橋社區居民參與的因素

（一）認同感與歸屬感的缺失

在當前我國城市社區中，社區居民缺乏對社區的歸屬感和認同感，直接導致社區居民參與行為低落。在很多地區，口號喊得很響亮，付諸實踐并不多，社區居民的參與意識不夠，同時參與熱情也不高。口號并沒有在社區居民心中普遍產生作用力，也沒有有效促進居民參與到社區活動中來。

（二） 社區行政化傾向愈發嚴重

我國的計劃經濟時代給我們國家城市管理體制帶來了嚴重的不良影響，政企不分、政社不分，政府萬能主義，本應代表居民的居委會事實上成了政府的下屬機構。對此，我們給出一個“行政社區”的假設，行政社區不是空穴來風，而是在社區日益行政化過程中的必然產物。如此一來，居委會本應是為居民做事情的，結果現在整天在行政問題上面奔波，對各民族的社區居民關注不夠，也不能夠及時為社區居民分憂解難，處理社區居民遇到的問題和事情，無法跟社區居民打成一片，很難得到社區居民的信任，并且社區居民也不會支持居委會，這就使得居委會更加跟政府走近，惡性循環之后，社區行政化帶來的后果就越發嚴重。[1]

（三）社區內多元文化并存給居民參與帶來困難

在漿洗街洗面橋社區，多民族的居民構成，形成了社區內部多元文化并存局面。在一個城市多民族社區中，多民族有不同的風俗習慣、，這在他們彼此交往的過程中不可避免的會進行碰撞，進而產生誤解和矛盾，各民族團結首先會受到影響;各個民族擁有不同的語言文字，在不能夠充分了解各民族語言文字的時候，各民族居民想參加社區活動都會存在困難與障礙。

（四） 各民族認知上存在不同，彼此之間的關系不夠融洽

當前我國城市多民族社區由許多個民族構成，而各個民族之間存在、語言、思維方式等各方面的不同，彼此之間缺乏了解。通過對漿洗街洗面橋社區居民的調查發現，有22個樣本居民認為周圍不同民族之間的關系不太融洽，占比為24%。通過上述數據我們可以看出，在漿洗街洗面橋社區中，多民族社區居民之間的關系并不夠融洽，這影響了社區中多民族社區居民參與社區活動，使其參與積極性和熱情并不高，這也正是我們現在社區治理過程中所要注意的問題，還需推動各個民族居民之間的和諧共處。

三、路徑選擇

（一）建立和健全社區公共服務體系，努力提高多民族社區居民的歸屬感與認同感

單位制向社區制轉變是一個長期的過程，在單位制時代，居民之間是一個大的生活共同體，是熟人社會，而在當前的社區，陌生人社會導致社區居民之間彼此離心。除此之外，在城市多民族社區中，社區公共服務不完善，社區居民享受不到社區帶來的優惠與好處，缺乏凝聚社區居民的公共利益。因此，首先要積極建立和健全社區公共服務體系，為社區居民參與提供物質支撐和現實保障，釋放居民心中的社區參與熱情，培育多民族居民之間的信任關系。其次，豐富社區文化活動，提高文化服務水平，為多民族社區參與搭建廣闊平臺。

（二）實現居委會與社區內社會組織的良性協同互動

居委會作為居民自治的基層自治組織，是代表居民利益的，但是現在日益行政化的居委會，越來越成為政府的附庸。這直接產生的后果就是，居民想參與到社區管理中都沒有有效的途徑。因此，作為居民日常生活聯系最為密切的社區居民自治組織的居委會，要積極轉變工作作風，采取開放的工作模式，提高工作決策的透明度，積極培育居民參會的氣氛。此外，通過對社區中社區組織的培育，使社區居委會與社區組織實現良好的協同互動，而社會組織并不以營利為目的，其重視服務和義務，滿足社會、公眾需要為使命，如果能夠讓社會組織積極參與到社區治理中來，可以很好的為社區居民提供服務。

（三）確立平等團結，共同繁榮的文化理念，促進城市多民族社區向新型、多元和共融性發展

社區文化是維系社區內部成員關系的重要紐帶，在城市多民族社區中，加強社區文化建設，對于多民族社區居民和諧共處具有重要的作用。各種不同的帶有各民族特色的民族文化對于每個民族都是很重要的，是每個民族的象征，是他們文化傳承的依托，也是連接各個民族成員之間的紐帶，各個民族成員賴以生存的根基，不斷發展多元的民族文化，有利于促進各民族之間的認同，彼此之間更為和諧共處。[2]不同的文化傳統，會帶來沖突與對立，社區要積極營造和諧共融的文化氛圍，彼此之間相互理解，相互尊重。要讓各個民族居民知道多元文化的存在不是威脅，而是共同繁榮。同時，各個民族應該在社區活動交流中增進交流與互動，彼此之間和諧相處與認同，由此形成新型、多元并且具有共融性社區文化，進而增強社區的凝聚力和向心力。

（四）深化行政改革，發揮政府在社區治理中的主導作用

在我們國家，政府擁有廣泛且豐富的社會資源，政府是人民利益的代表著和維護者，政府在社會治理中具有不可替代的作用，這也決定了政府勢必會在社會治理中占據主導作用，這也正是我們國家當前社會能夠進行協同治理的基本保障。[3]所以說，我們所要做的是保障政府的權威，在這個基礎上面，調動各個治理主體的積極性，呼吁他們能夠參與到社會治理的大環境中來，同時采取積極的鼓勵政策，激勵多方治理主體參與，積極構建政府主導的，多方積極參與的新格局。[4]首先，政府要進行行政改革，把其本身的弊病剔除出去，合理分配政府職能，提高工作效率和服務質量，促進城市多民族社區民族之間團結與合作。其次就是政府推行行政改革，實際上就是權力的合理下放，政府只有把手中的權力進行分權，協同治理才能夠更好地實現。

[參考文獻]

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[3]歐黎明，朱秦.社會協同治理：信任關系與平臺建設[J].中國行政管理.2009年第5期.

[4]歐黎明，朱秦.社會協同治理：信任關系與平臺建設[J].中國行政管理.2009年第5期.

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論文摘要：隨著我國城市的日益發展，城市社區外部不經濟問題日益制約著城市的發展和居民生活水平的提高。因此，如何治理社區商業外部不經濟，切實解決人民群眾日常生活購物與消費等方面的問題則是當務之急。而加強社區商業 環境 規劃，加大政府對社區商業的投入、制定扶持社區商業發展，規范經營的政策、建立健全社區商業行業規范，形成有效的行業監督機制、采取以連鎖經營為主的業態多元化發展等是解決社區商業外部不經濟之良策。

社區商業是商業的基礎，是滿足人民群眾日常生活的重要渠道、是擴大城市消費的有效途徑。黨的十六屆四中全會提出要構建 社會 主義 和諧社會，而和諧的社區是和諧社會的基礎與出發點，和諧社區首先要求社區商業和諧發展。然而，由于種種原因，社區商業外部不經濟表現的越來越突出，全面治理社區商業的種種外部不經濟，切實解決人民群眾日常生活購物與消費等方面的困難是當務之急。

一、城市社區商業的主要類型

社區商業是滿足最基本的生理生活需要的必需條件，社區商業的發展水平直接決定著人們的生活水平和質量的高低，社區商業對于社區居民日常生活與消費而言是最為重要的商業形式。社區商業主要包括社區生活購物、社區餐飲、社區家庭服務、社區生活服務、社區娛樂休閑、社區醫療 保健 、社區維修服務、社區 教育 等幾大類，具體內容如表1所示。

二、城市社區商業外部不經濟的主要表現

社區商業在繁榮 市場 、促進經濟增長、便利人民生活、提供各種消費渠道、解決就業、豐富人民日益增長的物質 文化 需要等方面起著不可替代的巨大作用。然而由于社區商業自身發展特點、 管理 不善以及規劃不合理等方面的原因，我國社區商業在發展中的外部不經濟越來越突出，主要表現在以下幾方面：

(一)污染環境

隨著社區市場的不斷發展，社區居民的消費需求不斷增加，一些與人們生活日益相關的社區消費服務體系不斷發展，如：餐飲店、早中晚餐攤販、夜市、以及其他各類型的小攤點、小商販、小型加工裝配修理店等。由于這類商家發展中其自身難以克服的因素，如污水、煙塵、噪聲等，必然對社區消費環境造成污染；一些社區小型加工裝配修理業和小攤販占道經營、噪聲擾民現象嚴重，造成了城市 交通 擁堵，引發了對社區消費環境的二次污染。

(二)資源浪費

隨著城市經濟的不斷發展，一些行業由于規模小、對資源的利用率低或是出于 成本 方面的考慮，造成了對于一些有限資源的極大浪費。如城市中的洗車行業由于其所使用的水資源價格相對低廉，這類企業規模有限，沒有任何對于水資源的回收在利用的設施，一方面城市當中日益匱乏的水資源問題，而另一方面卻是對水資源的極大浪費。另外，城市當中一些中小的餐飲業、零售商業、小攤販往往使用一次性餐具和塑料包裝袋，也造成了資源浪費。

(三)危害社區居民的身心健康和權益

由于社區管理滯后以及社區商貿環境建設自身存在的問題，導致了社區市場秩序混亂，假冒偽劣產品相對較多，危害了社區居民的身心健康。由于 工商 、質檢等部門的監管不到位，相當多數的社區市場成為監管盲點，從而給假冒偽劣產品提供了生存的沃土。一些社區經營者采用虛假廣告、包裝、說明書等形式，隱瞞產品的真實性能、主要成分、使用方法等，對必須說明的內容含糊其辭或故意擴大功效，引誘消費者上當；社區中一些餐飲、娛樂業等小企業在經營的過程中，為追求利潤最大化和成本最小化，基本的衛生、安全保障措施投入不夠，甚至不投入，所提供的產品問題較多、品質難以保障，導致食品中毒、電器安全事故甚至是非法經營導致的人身傷亡事故頻頻發生。假冒偽劣產品屢禁不止，嚴重的損害了國家、集體、社區居民的利益。

(四) 道德 敗壞，引發 社會 治安問題

在社區商業中不公平交易問題較為突出，社區居民消費權益難以保障。與商品房、汽車、醫療、電信等消費者反映強烈的存在價格欺詐行業不同，目前社區商業中的欺詐現象主要表現在小攤販的計量器具欺詐、價格欺詐現象普遍，社區服務業的服務不規范等問題引發的欺詐，這些問題雖然不至于嚴重損害社區居民的權益，但是助長了不良的社會風氣，不利于和諧社區商業 環境 的構建。

更為值得關注的是，由于社區中一些以 文化 娛樂消費為主的行業，原本對于豐富社區居民的文化娛樂生活起著重要作用，然而這些行業的經營者出于對利益的追求，提供庸俗低級的消費品，導致社區居民過度消費、庸俗消費、消費依賴問題嚴重，甚至引發了較為嚴重的社會問題，如：黃、賭、毒、網絡游戲聊天等 電子 海洛因。這些社會問題危害了社區乃至社會的治安與穩定。一些游藝娛樂業、音像制品業、以及網吧在經營過程中，為了招攬生意、牟取暴利，不注重精神消費品的健康性，聽任青少年和兒童在網吧打網絡游戲、聊天、瀏覽不健康的網站，導致部分青少年對網吧的依賴性消費和過度消費，極大的阻礙了這些青少年的身心健康發展，成為近年來青少年犯罪的一個極其重要的原因。目前這些問題雖然受到社會各界的關注，但是仍然沒有得到有效解決，易引起社區商業的不和諧。

三、治理城市社區商業外部不 經濟 的策略探討

近年來，我國各級 行政 主管機關采取了各種措施來治理社區商業發展中所出現的問題。商務部于2005年5月下發了《關于加快我國社區商業發展的 指導 意見》，要求各地解決社區商業發展中的問題，從總體來看，已經取得了初步的效果。目前各級行政主管部門所采取的集中整頓和統一規劃中應該拋棄部門經濟利益、打破地方保護主義，大力整頓，最大限度地避免“做表面文章”，筆者認為，目前的治理工作必須高度重視以下幾方面問題：第一，經營場所亟待解決；第二，經營方式亟待規范；第三，經營環境亟待改觀；第四，經營內容亟待豐富；第五，社區商業的經營內容亟待豐富。具體而言，主要包括以下幾點：

(一)加強社區商業環境的規劃，加大政府對社區商業的投入

政府規劃部門應該加強對社區商業環境的規劃工作，加大政府投入，這是社區商業環境和諧發展的有力保障。社區商業環境的規劃應與城市總體規劃相結合并納入城市總體規劃，要以城市商業服務設施建設分區發展目標和功能定位為基礎，結合社區劃分，統籌構建社區消費環境。各級政府主管部門應當盡快解決老社區和新建社區的商業用地和經營場所問題，盡快解決路邊店、馬路集市、夜市等經營場所等問題，為社區商業提供衛生、安全、合理的經營場所。社區商業環境要與城市經濟發展狀況、社區居民購買力水平相適應，避免貪大求多、重復建設；要充分考慮 市場 環境、現有社區消費網點狀況及社區消費水平；既要著眼于長遠，科學預測未來發展趨勢，又要從實際出發，合理配置消費網點總量、規模、檔次和業態，構建現代社區商業網絡體系。同時，政府還應該加強對那些具有 公共 產品性質的社區消費品，特別是在社區醫療、社區 教育 、社區養老等方面的社會保障體系建設。社區居民對這類消費需求的全面增長與其供給的嚴重短缺，已經制約了社區消費的增長，成為制約和諧社會的重要因素。因此，加大社區商業網點規劃、為社區居民提供滿足其基本需求的公共物品和公共服務，是營造和諧的社區商業環境，加速構建和諧社會的一項重要任務。

(二)政府要制定積極扶持社區商業發展、規范經營的政策

我國社區商業外部不經濟嚴重，主要是因為以小企業為主的社區商業在資金、技術、人才等方面存在的缺陷。由于國家在信貸、 財政 、 稅收 等方面對小企業的限制，有80％的小企業在 銀行 沒有貸款，這與其為國民經濟貢獻的產值和提供的就業機會相比是極不相稱的。從世界各國的經驗來看，各國都制定有政府扶持小企業發展的政策，從而能夠維護市場的競爭與良好的秩序，實現小企業的與大企業之間的公平競爭、合理分工與平等秩序。因此，政府應大力加強扶植社區商業的立法進程，改變對社區商業的態度，在稅收、 融資 、信息、技術、咨詢等方面給社區商業以“國民待遇”，完善社區商業的融資渠道、市場保護措施。

外部不 經濟 的產生是 市場 失靈的表現之一，需要加強政府的管制，政府應該積極運用 稅收 、補貼政策與管制。對于外部不經濟社區商業，政府應當加大稅收調節，引導其積極治理外部不經濟問題或是從事其他行業，并對于能夠積極治理外部不經濟的以及轉產的企業給予適當的補貼。加強政府行為的有效性，避免因企業賄賂、地方保護主義等影響政府行為的有效性。另外，政府應當積極扶持與廣大人民生活密切相關的、尤其是由城市下崗失業人員、外來務工者經營的小企業，給其提供資金、技術、稅收和場地等方面的優惠，并對這些小企業加強約束機制，只有這樣才能有效地解決社區商業的外部不經濟。應該積極提倡貫徹質量標準、 環境 標準及職業安全衛生 管理 標準，對于達不到標準的、經濟和 社會 效益都很差的企業要堅決的予以取締。

(三)建立健全社區商業的行業規范，形成有效的行業監督機制

各級城市的政府部門的支持應該是針對宏觀調控而言的，城市當中小企業外部不經濟問題的解決，還要依靠小企業自身。小企業間自身的分工、合作與監督機制的形成，是促進城市小企業發展、解決其自身外部不經濟問題的方式之一。不同類型的城市小企業通過相互提供自身有優勢的資本、勞動和技術所生產的中間投入品，不僅降低了各自的生產 成本 ，促進了資源的合理化配置，還使得城市小企業能夠集中有限的資金和能力投入到對外部不經濟的治理中去的問題，使得原先由一家企業投入造成能力過剩引起的浪費、或是一家企業投入而其他企業不投入而引起投人企業的生產成本提高、競爭力降低之類的問題得到解決。更重要的是，城市中小企業的合作，可以通過建立行業行會，形成了一種企業間的相互制約、相互監督的機制。行業行會建立后，如果行業中的某一家企業，如果不解決外部不經濟問題、減少投入，就會遭到聯合行業內其他企業的制約，從根本上減少了外部不經濟發生的幾率。

制定各種行業規范，這些行業本身沒有錯，只是在經營過程中出現了市場失靈的問題，市場無法解決這類問題，應該制定并完善這類經營的各種規范和制度，利用各種規范和制度來約束這些行業的經營行為，做到有制度可依，有制度必依，違規必究，執行必嚴的態度。

(四)推進有實力的商業企業進社區

推動和引導商貿零售和餐飲類的企業、“老字號”企業進入社區，在社區中開展連鎖化經營和品牌化經營，滿足社區居民多樣化消費需求，為社區消費提供便利，提高社區居民的消費質量。通過社區商業連鎖化來推動社區商業規范化。實施社區中心店帶動單體店的戰略，引導大型流通企業在社區建設中心店，并以中心店為基礎，帶動社區單體店發展。還要不斷規范社區內與市民生活密切相關的餐飲早點、美容美發、洗滌洗浴、家電維修、再生資源回收點等社區服務業的發展，提升他們的服務檔次，滿足社區居民的個性化需求。

(五)采取以連鎖經營為主的業態多元化化發展

以連鎖經營形式為主的現代企業，由于相對的經營規模優勢，可以實現低廉的進貨成本及競爭力強的市場價格和壟斷性市場占有率，能夠為消費者提供質量有保障和價格更合理的商品，提供更為周到的服務，將極大地促進社區商業快速發展。

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中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）08-0342-01

一、前言

近年來，隨著經濟的快速發展，我國的社區建設取得了長足進步，但社區中各種問題也隨之而來，社區的發展已不能滿足人民日益增長的物質文化需求。2015年10月22日，全國社區社會工作暨“三社聯動”推進會在重慶隆重召開，在此背景下，為進一步探索和完善我國社區治理的創新機制與路徑選擇，“三社聯動“的社區治理理念應運而生，為推動社區發展，創新社會社區治理的機制、構筑共建、共享的和諧社區，提供了很好的借鑒和啟發，并成為我國國家治理體系下創新基層社區治理，推進社區治理體系、治理能力現代化的重要路徑。

所謂“三社聯動”就是指在黨和政府的領導下，以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐并實現“三社”相互支持、協調互動的過程和機制。由于社區建設在我國大陸只有二十多年的歷史，包括社工機構在內的社會組織更是處于初創時期，在近年來的社區、社會組織、社工的發展中，三者之間雖然開始了“聯動”，即互動和合作，但尚未形成制度化的機制。一些“聯動”多是雙方或三方基于各自“現實”權衡而形成的臨時性關系，有的甚至還有“兩張皮”現象。“進入新世紀，置身于我國大力開展社區建設的新形勢，面對實現社區治理體系和治理能力現代化的新任務，在社區積極推進“三社聯動”具有重要的現實意義。

“三社聯動”首先要明晰各方的目標、任務，認識及定位。通過建立互相學習、合作的關系，共享彼此所擁有資源。在此基礎上，不斷促進基層社區治理主體多元化，治理能力現代化，治理方式民主化。因此，在現階段的社區建設與治理中，通過引導和激勵社區社會組織發揮各自的優勢，在反映和表達社區成員或特定居民群體的利益訴求，協調利益關系，開展自助、互助、志愿服務，提升居民素質，從而構建“共建、共享”的社區治理格局。

二、創新社區治理機制的重要性

1.社區作為城市社會的基本構成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會治理體系建設過程中作用關鍵。社區治理是城市社會治理的出發點和落腳點，是社會治理體系的重要組成部分。當前，我區城市社區治理體系建設中存在政府部門管理越位、服務缺位、社區治理體系建設功能錯位、居民自治意識不強等問題。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化，尤其要重視加強社區治理體制機制創新。

2.加快推進社區治理機制創新，是主動適應新常態、積極引領新常態的必然要求，是適應全面深化改革新形勢、實現社會治理創新的必然要求，是推進依法治理、加強和提高黨的執政能力的必然要求，是維護居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實現全面建成小康社會目標的必然要求。

三、“三社聯動”背景下社區治理機制創新路徑選擇

1.創新社區治理機制的的首要任務，是培育以地域為基礎的真實的生活共同體，塑造社區文化與社區認同，讓老百姓積極參與社區建設。當前我國社區規模擴大了，類型增多了，然而人際關系卻疏遠了，服務也單一了。社區沒有成為人們所需要的共同體，沒有成為基層社會治理的有效載體。要改變社區建設輕視社區價值和人際關系建設的現狀，逐步把社區建設的重心轉移到營造社區共同體上來。因此，創新社區治理機制，夯實社會治理基石，成為當前一項重大而緊迫的任務。

2.加強社區自治規范和社區自治能力建設，推進社區治理方式多樣化，不斷推動社會組織尤其是社區社會組織的能力建設。當前，社區建設存在的一個普遍問題，即將社區建設與基層政權建設混同，把社區居委會當作政府的延伸，使得社區居委會承擔了太多的政府職能，工作不堪重負、疲于應付。為此，必須明確城市社區治理功能定位，加強社區自治規范和社區自治能力建設，推進社區治理方式多樣化。

3.引入市場機制，激勵社會組織深度參與城市基層社會服務和社會治理。通過市場化治理，充分發揮市場競爭的優勢，改變傳統管理模式下的權利壟斷，推動競爭-合作主義治理模式，打破政府對公共服務和公共管理的壟斷，擴大社區居民選擇權，提高社區治理效率。

4.進一步轉變政府職能，推進社區治理法治化。當前，政府角色失調和行為失范是影響社區建設深入發展的重要問題。在社區建設過程中，政府變倡導者、指導者為控制者、領導者，超越了其本來的職能與權限，沒有很好地履行應盡的職責。為此，通過轉換思維模式，改變傳統的工作方式，通過營造法治環境，開展法治活動，建立健全社區治理相關法律規定，以法治思維和法治方式推進社區治理體制創新。

四、小結

社區治理是國家治理的基礎環節，社區治理能力現代化是國家治理現代化的基礎和前提。因此，實現良好的社區治理局面已成為國家發展的戰略目標之一。當前基層社會治理的矛盾和問題十分突出，創新社會治理理念和治理方式，提升社區治理能力勢在必行。“三社聯動”模式下的治理格局，在新時期群眾公共服務需求及表達途徑上呈現出多元化趨勢及社會治理困境加劇的背景下日益發揮著至關重要的作用。因此，充分發揮社區、社會組織、社工三者的優勢，實現“三社聯動”發展，這不僅是提升社區服務質量的有效途徑，也是不斷推進基層社會治理機制與模式創新，全面推進我國基層社會治理體系和治理能力現代化的理性路徑。

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[6]岳金.加快推進社會治理創新若干問題的思考[J].行政管理改革，2014（3）.

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摘要：本文從我國政社關系發展歷程出發，結合新公共管理理論與治理理論的觀點，提出“新型合作互動的網狀模式”這一理想架構。通過分析當前現狀向理想模式轉變的困境，得出“政社職能分開”是理順當前政社關系，實現理想模式之關鍵節點。并以社區為例，探討政社職能分開的具體問題，嘗試性地提出解決策略。以期促進政社分開進程，深化行政體制改革，建設服務型政府。

關鍵詞 ：政社關系；政府職能；政社分開政社關系，即政府與社會的關系。從靜態上講，政社關系主要包括政府與社會組織的關系、政府對社會事務的影響、社會對政府決策的影響三個方面。政社關系亦是一個動態的過程。一方面，政府具有內在擴張的本能，而社會自主力量的成長易對政府形成約束，二者之間難以達到良性平衡，因此處于長期博弈狀態。另一方面，政社關系并不是孤立存在的，它受到政治、經濟、文化等多因素的影響，隨環境變化而呈現出不同的特征。

十報告提出“深入推進政企分開、政資分開、政社分開、建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。深化行政體制改革，建設服務型政府，需要厘清政社關系現狀，針對政社分開過程中面臨的關鍵問題分析原因，并探討解決對策。

一、我國政社關系發展歷程概述

有學者把政府與社會的關系概況為五種類型：公民制衡國家、公民對抗國家、公民社會與國家共生共強、公民社會參與國家、公民社會與國家合作互補。政府與社會之間，伴隨著外部環境的改變，二者之間力量消漲，職能轉化，政社關系呈現出不同的形態。

改革開放之前（20世紀50年代-70年代），在計劃經濟體制下，政社完全合一。政府以單位制為主導，組織控制“單位人”，以街居制為補充，管理無單位居民。政社合一的關系形態下，管理主體一元化，政府全能；管理方式單線化，采取以單位制為依托的垂直式管理；管理手段簡單化，僅采取單一的行政管理手段。改革開放前的計劃經濟體制下，政府社會緊密貼合，社會管理的權力完全集中于政府。

改革開放后（20世紀80年代以后），我國開始逐步建立社會主義市場經濟體制，市場成為重要的調控機制。基于“市場的發展，使政府管理所面臨的是一個具有獨立性和自主性的社會”這一理論假設，二元制的政社關系被提出，即政府與社會相互獨立，互不干涉。政社二分的意識產生，并在實踐上進行探索，1980 年,全國性社團猛增至1600 個, 地方性社團達到20多萬個。但是，一方面政府不知如何放權；另一方面，社會組織發育滯后，力量弱小；加上社會主義市場經濟建設初期力量不足，決定其難以滿足社會公共產品的需要，無法解決其自身產生的消極社會效應。因此，政社關系呈現出“社會依附，政府支配”的特點。

21世紀以來，隨著改革開放的不斷深化，我國經濟、政治、社會管理體制都發生著深刻的變化。經濟方面，市場經濟發育愈發成熟，力量逐步增強。政治方面，居委會、社團、行業組織的相關法律陸續頒布，創造出良性的政治環境；社會方面，公民意識大幅度提升，我國社會組織較之改革開放初期，已具備一定的自治能力。社會組織雖仍受桎梏，但亦開始獨立承擔部分社會管理職能。我國政社關系呈現出“以政府為核心，政社逐步分離”的特點。我國政社關系形態演變，如下圖所 示：

縱觀政社關系發展至今的數種形態，不難發現，隨著社會環境變化，社會管理主體從一元化向二元化、多元化方向發展；社會管理方式呈現多樣化。但總體上，我國政社關系仍呈現出“強政府，弱社會”的形態，并未發生根本性改變，這與我國長期強國家、弱社會的國情分不開。

二、政社關系的理想架構-新型合作互動的網狀模式

與傳統的公共行政不同，新公共管理理論和多中心治理理論的出現，倡導社會組織功能邊界的分化，治理主體、治理機制的多元化。分別從兩種理論出發，我國學者提出過數種理想模式的設想。根據治理理論的觀點，治理的目的是有效地反應公共利益的訴求，實現公共利益。治理理論下，理想的政社關系是“政府在以公共利益為目標的社會合作過程中，起關鍵性作用，而非支配性作用”。根據新公共理論的觀點，理想的政社關系模式是建立一個以共同目標為紐帶、以多個權力中心為特征、合作互動的模式。其實質就是使政府公共服務體系從過去的“政府壟斷”專為政府、私營企業、社會組織、公民個體共同參與的過程。

從我國現實環境來看，我國社會發展的本土化因素不容易忽視。一方面，社會組織從接近真空的狀態中發展起來，從計劃行政體系中脫胎而出，發展初期依賴行政推動，幾乎是城市基層政府用行政力量塑造著社會，社會力量仍不足以獨立應對；另一方面，中國人重政府，輕社會的傳統觀念短期難以改變。

聯系我國實際，結合新公共管理理論與治理理論的觀點，我們認為“新型合作互動的網狀模式”是我國政社關系的理想模式，它是以公共利益的實現為最大目標，以政府、社會組織、企業、公民為多元主體互動合作為基礎的，權力分散，權責統一，多元協商，方式靈活的關系模式。

權力結構上，社會管理的權力應分散于社會的各主體，公共權力的運行應具有動態性：從自上而下的權力的實施，到多元互動的權力的運用。管理機制上，依靠多元主體的合作網絡的權威，而不是依靠政府的權威，打破單一中心論。運行方式上，多元主體應提升主體意識，主動提供服務，發現問題，共同推動公共議題的進展與公共利益的實現。同時，成熟的公民社會不可能一蹴而就，政府在合作網絡中，應當作為社會組織發展的堅強后盾，為其提供廣闊的發展空間。

三、實現理想模式的關鍵結點-政社職能分開

政社關系的發展是一個受環境變化影響的漸進過程。以社區為例，要完成當下的政社關系向理想模式的轉變，面臨如下困境：

1.政府職能轉變不到位

2003年的行政管理體制改革突破了82年以來幾次行政管理體制改革的局限，將簡單的機構改革深化到運行機制的創新上。十六大提出了政府“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的行政職能定位,明確街道承擔的職能以社會管理與公共服務為主, 居委會的職能則是居民自治。政府的職能轉變不可能一步到位，兩級城市基層組織的定位與職能劃分亦較為籠統，使體制改革的優勢無法體現，使得二者在互動過程中必然相互制約。

2.政社分開的動力不足

對政府而言，對政社分開的積極性缺乏。一方面，基層政府存在大包大攬的慣性。政社職能邊界模糊，不知如何放權；出于維穩的壓力，亦不敢放權。另一方面，近年來機關精簡整編,部分機關通過“官辦”社區的形式,彌補行政人員不足,延伸相關職能,使得機關與社區存在著千絲萬縷的聯系。對社區而言，由于政府與社區職能界定尚且模糊，社區在脫離政府管制后，面臨自我定位的困境,對政社分開亦缺乏積極性。

學界多對政社職能進行宏觀探討，即政府職能轉變、政社職能分開的應然性分析。對于政社職能如何轉變的探討卻相對模糊。而造成困境的關鍵恰在于政社職能劃分不明晰。政社職能劃分面臨如下幾個具體問題：

①政府與社區履職方式混淆。政府將監管責任和具體落實責任一肩挑。形成一肩挑的原因在于部門利益的制約使政府具有主觀偏好與政社職能劃分的路徑依賴。②社會組織發育不健全。NGO、社區等社會組織力量普遍薄弱，實際能承擔的社會職能難以界定。在此現狀下，政府哪些職能應該外放，職能應該如何外放，社會應以何種方式承接，都成為政社職能分開面臨的現實問題。

③社區經費的依賴性。政府表面上將微觀領域的管理和服務職能轉移給了社區,但由于沒有費隨事轉,反而加重了社區負擔。看似精簡了政府的機構和職能,但實際只縮小了政府的組織邊界,政府的功能邊界沒有改變甚至仍在擴大。

四、政社職能分開的對策探究-以社區為例

基于群眾自治發展來說，政府職能在于啟動社區建設，規劃或參與規劃社區組織體系的建立。在實踐中，政府職能的度的把握是關鍵。我們嘗試性地提出對策以解決政社職能分開面臨的問題：

1.以法制和契約規范政府與社區組織間的關系

政府與社區組織在承認雙方法律主體地位平等的基礎上，明確各自的責,權,利，形成了雙向約束機制，避免行政專橫和職權濫用，提升二者的服務意識，責任意識和誠信意識。

2.獨立社區財政體系，多元社區經費來源

社區建立自主獨立的財政體系，增加社區建設經費渠道，減少社區與政府在人、財、物方面的牽涉。有利于二者職能明確劃分，促進政社分開進程。

3.優化社會環境，關注NGO 組織培育與發展

在新型互動網狀模式的建構中，要求主體多元，各方參與的互動性。NGO組織的發展，是社會主體多元化、社會力量提升、政社之間有效互動的要求，為政社職能的具體劃分提供了可能。

4.提升公民社會意識，發展社區自主管理

把政府的行政管理與社區自我管理分開，把部門職能與一般社會職能分開，培養社區自我管理組織，提高社區自律水平，提升公民社會意識與自主意識，將大部分公共事務還給社區進行管理。

5.構建合理的協商程序和規則

社區參與能力的平等協商能否順利展開，關鍵是協商程序和規則的合理設計。首先，建立一個能夠產生廣泛代表性的協商主體遴選機制; 其次，保證各方協商能力實質平等，因為協商的意義于在合理化方案，要保證各方基于平等的信息資源和論辯能力。

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篇9

關鍵詞：城市社區管理體制；改革；動因；模式；路徑選擇

中圖分類號：D669.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）04-0017-04

社區是城市的細胞，是城市建設與管理的基礎，更是政府加強和創新社會管理的基本立足點和最終落腳點。隨著改革的深入和城市化進程的加快，作為城市管理最基層組織的社區，其作用越來越凸現，所承載的功能越來越廣泛。與此同時，原有的管理體制已不適應新形勢和新任務的要求。2011年2月19日，同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上強調指出，要“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。”因此，深化社區管理體制改革，創新社區管理體制，加強基層民主政治建設，提高社區居民委員會的自治能力，是社會建設在現實層面上的具體體現，也是基層治理模式和建設服務型政府的必然要求。本文主要剖析城市社區管理體制改革的深層次原因，對各地改革經驗和實踐模式的利弊加以分析，并對未來路徑選擇中的幾個核心問題和幾種關系進行梳理，以期為今后構建城市社區新型管理體制和運行機制、提高社會管理科學化水平提供參鑒。

一、追根溯源：城市社區管理體制改革的動因

從根本上說，我國城市社區管理體制改革源于兩種力量的推動：一是自上而下的政府推進；二是自下而上的社會推進。自上而下的政府推動是政府面對原有社區管理體制困境的積極表現，也是政府實現公共事務的高效管理，防止政府機構膨脹的應然之舉；而自下而上的社會推動源于公民多層次的服務需求和公民意識的增強。綜合來看，城市社區管理體制改革是政府內生性的變革意愿與社會外在性需求意愿合力的結果，它是對社會轉型和經濟轉軌的一種積極回應。

1.突破原有管理體制困境的必然要求。20世紀90年代中期，發端于上海的“兩級政府、三級管理”的城市管理體制，把“街道辦”作為第三層級的管理單位，通過行政能力強化來解決越來越多的社區問題，這種體制在當時維系了城市管理的正常運轉，也快速推進了城市社區建設，但隨著城市化進程的加快和社區建設的不斷深化，其弊端日益顯現。首先，街道辦事處權責不統一，功能錯位。一方面，街道辦事處作為城市治理的“神經末梢”，雖然名義上在很多工作上擁有協調權、監督權，但實際上則有事權而無職權。因為街道辦事處作為區政府的派出機關，從法律地位上來講，本身不具有完全的行政執法權、行政許可權和行政管理權。加之，區政府和街道辦事處的職能關系比較模糊，區政府各職能部門在強調“工作向基層延伸，一切工作進社區”的口號下，把大量工作“漏”到街道辦事處一級，街道辦事處在沒有相應的法定地位和權力來承接的情況下，只能按照各職能部門的委托辦事或充當信息集中和發送的平臺，久而久之，其“二傳手”的角色定位日益明確。另一方面，街道辦事處的工作涉及城市建設管理、招商引資、協稅護稅、拆遷安置、民政福利、社會救助、社會保障、計劃生育、人民調解、社會治安綜合治理等多方面。既有履行政府職能的行政功能，也有組織經濟活動的盈利功能，還有社區的社會服務功能。在實際工作中，政社不分的現象突出。許多街道辦事處往往把主要精力放在與街道財力緊密相關的經濟創收上，造成功能錯位。其次，居委會行政化色彩濃重，自治地位異化。“兩級政府、三級管理”體制雖然表面上強化了街道的管理職能，但是與掌握的管理資源相比，明顯負擔過重。街道辦事處又將大量事務下移到社區，使社區成為行政網絡中的“第四級”，成為政府辦事的另一條“腿”。過多地承擔了政府的行政職能、市場組織職能和社會事業單位專業職能的社區居委會，變成了一個依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。其過度的行政化帶來的必然后果就是它對城市基層社會的代表性不足，自治地位異化，這種異化也造成了其自身的運轉不良和居民對其認同感的下降。

2.對公民多層次服務需求的有效回應。隨著社會轉型、企業轉制和政府職能轉變等變革，社區的人口結構發生了深刻變化，“單位中國”趨于瓦解，數以千萬計的“單位人”變成“社會人”，社區成為城市最重要的組織方式。此外，在城鎮化和市場化的驅動下，農村富余勞動力源源不斷地涌入城市尋求更好的發展機會，社區的人口結構呈現出多元化的趨勢。與此同時，伴隨著“單位制”的解體，原來政府企業承擔的大量社會管理和公共服務職能自然而然地轉移到社區，社區居民委員會的工作內容也隨之發生了深刻變化。大量的低保人員、下崗失業人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體的服務都納入進社區管理的范圍。據統計，全國8.7 萬個城市社區平均每個社區的居民人數均超過1萬人。[1]此外，社區居民因文化層次、經濟水平、健康狀況、年齡性別、興趣愛好等不同，服務需求有所差異。家庭結構小型化和人口老齡化的同時出現，也導致社區居民福利需求呈現出多層次化的特點。[2]社區人口結構和社區工作內容的變化最終集中體現于城市社會組織管理的最小單元：社區。城市社會管理的難度、廣度、復雜程度進一步加大，相伴的是居民委員會要不斷提升處理公共事務的能力和水平，優化社區功能，適應不同類型居民的利益訴求和多層次的服務需求，以從根本上體現其自我管理、自我服務的組織屬性。

3.提升政府管理和服務功能的重要舉措。在“兩級政府、三級管理”的城市管理體制中，街道辦事處在處理許多行政事務時必須“上傳”給區政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。因此，隨著政府機構改革目標向“小政府、大社會”格局的推進，提升政府管理效能和公共服務功能成為亟待解決的問題。此外，在國家――社會關系的轉型中，政府從全能型逐漸向有限型轉型，還權于民，還權于社會，進行職能調整與重配。在這一過程中，社會自治和市場調節的空間不斷擴大，實現體制優化和政績改善的雙重目標、實現政府一元管理模式到以政府為主導、各類社會組織、企業和社會公眾共同參與協同治理的多元主體模式、賦予公民、社會組織更多更好地參與自主管理的機會成為必然。從這種意義上來說，社區管理體制改革是政府出自管理需要，強力推動的結果，也是政府從一元管理到政府、社會組織、公民共同治理、構建和諧社會的模式的大膽嘗試與探索。

二、溫故知新：城市社區管理體制改革模式之比較

面對“兩級政府，三級管理，四級網絡”管理體制的困境和社會的現實要求，自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了一股社區建設的熱潮。1999年，民政部第一次在10個城市確定了11個城區為“社區建設實驗區”，經過幾年的探索，各地出現了各具特色的社區管理模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、沈陽模式、江漢模式、上海盧灣模式、武漢百步亭模式、深圳鹽田模式和成都錦江模式等。這些探索對于社區組織自治的回歸、社區組織結構的改革和完善、社區建設乃至社會建設的進一步推進、城市社會結構的調整，都具有深遠的歷史意義與實踐價值。

社區管理的核心就是“管理社區”，由誰來管理，即管理的主體有哪些？管理什么，即管理的內容是什么？如何管理，即管理的性質怎樣？各管理主體間的分工和關系如何等構成了社區管理體制。由此可見，社區管理體制不是割裂的，而是置于區――街道――社區互動中的一個大系統。既有的諸多模式雖然都是針對地域情境的有效探索，特點與優勢各不相同，但主要都是圍繞著優化社區組織結構和重構社區組織體系這個目標進行的，核心問題也是街道和社區兩個行動主體如何更好發揮其應然角色。

1.理論構想。（1）街道辦的“去”與“留”。為了摒棄街道辦事處權責不統一，功能錯位的弊端，實現社區自治的應然角色，“對街道辦的結構職能進行調整”是諸多學者關注的焦點。理論界對“街道辦”的改革構想有三：第一種，主張將“街道辦”變成名副其實的一級政府。因為事實上“街道辦”在日常運行中已經承擔了一級政府的工作，做其事而無其名，因此，應從法律上明確規定，從而結束現實中“街道辦”之行政于法無據的現象。第二種，主張取消“街道辦”的建制。理由是目前“兩級政府，三級管理”體制導致管理的縱向層次太多，不符合城市政府管理職能轉變和效率要求。而“兩級政府，兩級管理”的模式不僅管理幅度與管理層級更加科學，而且其合理化設置符合現代城市管理高效率的要求，同時也符合“大社區”的構想。第三種，主張維持現狀，但要對街道辦的結構進行重組并對職能進行重配。一方面，按照“政社分開”原則，將屬于社會管理的職能交給社區管理。另一方面，街道辦事處要在剝離專業管理職責的前提下，根據自身承擔的職能，進行內設機構的調整，減少與專業管理部門對應的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務的部門。[3]

（2）社區組織原則的“議行合一”與“議行分設”。 在批判居委會行政化色彩過濃、自治性較弱的同時，大部分城市在對居委會層面的改革中將原來“議行合一”的組織原則變為“議行分設”。就是把居委會原先承擔的議事權、決策權和執行權分離，居委會只作為議事和決策機構，由居民依法選舉產生，成員兼職且是義務的，實行屬地化管理。居委會作為“非官方”的自治機構，其主要工作通過召開議事會議和開展各項活動來進行。另外成立社區工作站，作為專門的執行機構，它也是政府在社區公共服務的平臺，負責各項行政事務。社區工作站的運作方式按照區政府相關職能部門的要求，參照事業單位和政府工作部門工作模式，依法、規范運作，可以實行聘任制等多種方式。而社區中對居民的社會化服務則由政府通過購買服務或其他方式引入社會組織來承擔。議行分設充分體現了社區居委會“基層群眾自治組織”的性質，真正使社區成為群眾的“頭”，而不只是政府的“腿”。

2.實踐模式的比較分析。在上述構想基礎上，中國社區管理體制改革實踐展現的是從無到有、從零星的東部少數發達地區向中西部地區不斷拓展的圖景。當眾多研究者傾心于闡述不同模式的積極作用時，我們不禁要問各地實踐中產生的模式在中國大部分的土壤中是否適應？它的成長、壯大及推廣是否需要時間的驗證和實踐的不斷演練？俗話說：溫故而知新。重新審視各地實踐模式對新一輪的社區管理體制改革不無裨益。

將“街道辦”升格為一級政府需經國家立法機關修改憲法和地方組織法，不符合國際慣例，短期內難以實現，因此，這種構想并無對應的實踐模式。而撤銷“街道辦”的建制，在青島市市北區浮山后社區、南京市白下區淮海路社區、北京市石景山區魯谷社區、安徽銅陵銅官山社區進行了試點，實現了“區直管社區”。不可否認，撤銷街道辦在政府層面減少了管理層級，實現了扁平化管理，達到了人員精簡和效率提高的目標，使區政府各職能部門直接與社區互動，可謂“一竿子插到底”，方便了群眾辦事，也降低了管理過程中的信息失真，為構建“小政府、大社會、小機構、大服務”的管理體制奠定了基礎；在社區層面按照“政事分離、政社分離”的原則，各職能部門把原先交給街道辦事處的職能向上收回，將政府行政職能從社區中剝離出來，而把社會性、群眾性的事務剝離出來向下交予社區和市場，為社區自治角色的實現提供了條件和可能。但是，撤銷街道辦事處建制的做法，不僅需要根據實際對原有的行政區劃進行調整，而且還改變了區政府權利運作模式及各職能部門歸口工作的重新分配，屬于大刀闊斧式的改革，風險較大。本著積極穩妥，逐步推進的原則，這一模式在短期內可能難以推廣。比較而言，對街道辦的結構進行重組并對職能進行重配，進一步理順條塊關系，難度較小，大部分地區在實踐中多采用這種模式，以上海效果最好。上海在調整中著重強化了街道辦事處在社區的綜合管理職能，創造條件逐步淡化并最終取消了中心城區街道辦招商引資的職能，保證街道辦事處將更多精力轉移到社會管理和公共服務上來。但是經濟職能的弱化是否會影響街道辦事處的積極性和能動性，進而影響到社區建設和管理質量呢？此外，街道功能的調整，也必然牽扯到區政府功能的一系列調整，如何在區級層面上建立專項的社區公共財政體系，區政府職能部門如何真正實現專業管理到底，這些問題的解決都需要在實踐中進一步探索和演練。

在社區組織原則上深圳的鹽田模式成了各地學習的樣本。為了讓居委會的自治功能得以實現，1999年開始，深圳鹽田區先后通過三次改革創新，從“議行合一”的舊體制逐漸向以“議行分設”新理念構建的社區組織體制過渡，讓曾經承擔著許多政府各職能部門下沉下來的大量行政事務的居委會逐漸還位于真正的居民自治組織。在此基礎上還進一步推行了“居站分設”，也就是成立社區工作站作為行政機構，專門承擔原先由居委會承擔的行政事務，這樣居委會承擔的行政事務就可以剝離出來，從而可以專門發揮自治功能。[4]不可否認，社區管理體制“議行分設”的探索是治療居委會行政化色彩過濃的一劑良藥，但是，必須注意的是理論與實踐的差距。在中國社區現有發展階段上，通過何種具體措施來保證“議行分設”的運行效果是關鍵問題。理論上，采取“議行分設”的做法，居委會在形式上行政化色彩的確得到減弱，但在中國這樣一個長期缺乏民主傳統的國度里，在權威主義政府占優勢和社會組織處于相對弱勢的環境中，各地居民的參與意識參差不齊，總體態勢不是很強。此外，由于居委會成員是兼職的而且是義務性的，無法對社區事務做到全面細致地了解，又沒有相應的保障機制來保證其積極性、責任心、議事權和決策權，在實踐中難免出現居委會只有“行”而沒有“議”的尷尬局面，有可能導致居委會地位的邊緣化和空心化。這種邊緣化和空心化在“居站分設”的模式中更容易出現。

以上分析表明：當前社區管理體制改革的現狀仍不容樂觀，仍有許多值得深思和反思的問題。本文認為，社區管理體制改革在街道層面不應在管理層級多少這個層面做文章，而應在服務流程科學化，即強化功能、提高服務這個層面花心思；在居委會層面關鍵不在于按照“議行分設”或“議行合一”的原則來設置其組織框架，而是怎樣保證社區居民有暢通廣泛的參與渠道和平臺、怎樣使居委會成為表達居民整體意志的載體、怎樣使居委會真正成為聯系政府和社區居民的橋梁。各地由于受一些客觀經濟因素和地方政策的影響，各種構想指導下的實踐模式真實的效率圖景只在部分地方成為了現實，但由于大部分地區正處在新舊體制的碰撞和過渡中，存在較多的阻滯因素，因此理想效率圖景要成為現實還有漫長而遙遠的路要走。

三、吐故納新：城市社區管理體制改革未來的路徑選擇分析

如前文所述，社區管理體制是區、街道、社區三個行動主體構成的系統整體，他們是社區管理的主體，社區管理體制改革的關鍵在于如何使行政管理職能、公共服務職能和自治職能在區政府――街道辦――社區三者互動中形成和諧高效關系，從而充分發揮各自的優勢，達到資源配置的最優與管理績效最佳。未來社區管理體制改革應在借鑒原有模式優勢基礎之上，揚棄其不足，結合各地現實，大膽創新。在未來路徑選擇中應進一步厘清幾個核心問題和幾種關系，才能避免走入誤區，減少改革中遇到的阻力，降低改革帶來的社會不穩定風險。

1.社區自治與政府參與應是互斥關系還是合作關系。綜觀全球，社區自治是世界的經驗，也是中國社會發展的必然趨勢。社區是居民自己的家園，因此，無論從本質還是從實踐來看，社區自治都是社區管理體制改革的基本方向。但是否因為要避免社區行政化狀況的出現就一定不能有政府的參與？有政府的參與社區就不能實現其自治的功能呢？實際上，這兩者之間并非絕對的互斥關系。政府的參與并不一定有礙于自治的實現，而社區的自治也不是完全排斥政府的參與，二者之間應是一種合作關系而不是互斥關系。合作關系就是按照“行政歸行政，自治歸自治”的原則，分工協作，相互配合，共同實現“善治和良治”的目標，由原來的政府“替民做主”變為政府指導下居民的“自己做主”。即使在社區自治下，政府依然要發揮起“舵手”的職能，對社區工作進行指導、撥款支持社區自治、為社會自治組織的成長創造條件。目前，社會組織能力較弱、社區居民參與意識淡薄，還不具備自治能力和條件，政府應當在社區建設中承擔更多責任，這并非越俎代庖，而是政府對社會公共事務負責的體現；當社區在實踐鍛煉中具備了成熟的治理能力時，國家權力自然退出。政府參與的程度并非一成不變，應隨著經濟發展水平和社區自治能力動態變化，而政府與社區權力責任分配的最優點，也應隨著社區資源結構的差異性動態變化。

2.社區自治是不是就排斥政府的撥款。按照法律規定，街道和社區之間應是一種“指導”與“被指導”的關系。但是，長期以來，城市街道辦事處憑借其對社區居委會人、財、物的控制，將政府職能延伸到社區，街道辦事處與居委會之間“指導”與“被指導”的關系往往只停留在字面意義上，而實際呈現出“領導”與“被領導”的關系、“上級”與“下級”的關系。這也就不難理解一些社會成員，甚至包括相當部分的政府官員將“社區”等同于“街道”，認為兩者只是名稱的不同，本質上沒有根本區別，社區管理不過就是“街道辦”或居委會管理的范圍擴大、內容擴展和權限增大。[5]在未來改革和路徑選擇中應走出這種誤區，即認為由于政府撥給居委會錢，居委會就理所當然地應接受政府的領導的認識是錯誤的。居委會是社區居民的自治性組織，而不是基層政權組織形式，這一點毋庸置疑。當然雖然自我管理、自我服務、自我發展是居委會自治的充分體現，但也不意味政府對社區撒手不管。政府對居委會工作給予一定的經費支持是國家支持和協助社區建設的責任體現，不應成為政府干涉居委會工作的合理借口。目前，在政府資源占優勢，而居委會和社區社會組織自籌能力較差且缺乏專門的公共資源配置下，政府應把社區自治和社區公共服務的支出納入財政預算，通過專項財政支出或一定量的撥款來支持社區自治發展。這種方式為社會組織和社區居民更好地參與社區公共事務創造了條件，也使居委會代表當地居民利益，在轄區范圍內行使管理各項社會事務的權力成為可能。政府和社會認為社會組織運轉所需資源大多應靠自己籌集，這一思想本身就是錯誤的，即便在西方國家，社會組織運作所需的資源大多也是政府讓渡出來的，靠的是一種制度性安排。[6]需要謹記的是，主張政府給予社區社會組織資金支持并非主張政府權力的滲透，而意味著二者伙伴關系良好態勢的發展。

3.社區居委會與社區社會組織應是何種互動關系。在社區建設中，諸多研究都表明社區社會組織在社會管理體制改革中具有利益表達與意志聚合、社會整合、公共服務、自主治理、社會穩定、輿情疏導等多重功能，發展社區社會組織將為社會管理體制改革提供組織基礎與推動力量。[7]為此，各地在培育社區社會組織方面都在簡化辦理備案手續，加強指導和立法規范并在組織運作、活動場地等方面努力，這無疑對社區社會組織的成長起到了重要作用。社區社會組織生存和成長的土壤是社區，那它與社區自治主體的居委會應是一種什么樣的互動關系呢？2006年4月，《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》明確規定：“積極支持民間組織開展社區服務活動，加強引導和管理，使其在政府和社區居委會的指導、監督下有序開展服務。”從意見中不難看出，社區居委會與社區社會組織之間雖然有協作關系，但主要還是指導與被指導、監督與被監督的關系。但在社區參與意識相對薄弱的情境下，社區居委會和社區社會組織應是一種互惠合作的關系，因為這種關系有利于培育居民與居委會之間的信任，也有利于社區居民之間互助合作精神與互惠規范的形成。目前社區社會組織主要以娛樂活動型和志愿幫困型為主，他們的組織目標及開展的活動與居委會的社區事務相一致，與居委會工作內容也存在高度的重疊，因此，實踐中如果居委會能和這些社區社會組織達成共識，合理確定職能范圍和服務領域，則有利于社區事務的管理，更好激發居民參與社區的熱情，并在參與的過程中增強居民對社區的滿意度和歸屬感，提高社區的活力與生機，強化社區社會資本。某種意義上說，互惠合作關系與社區社會資本形成之間是一個相互積累、相互促進的過程。

篇10

關鍵詞：社區建設；政府；職能轉變；角色定位

如今，“社區建設”已成為我國社會建設的重要內容和著眼點。隨著我國社會轉型進程的不斷加快，一方面，政府日益重視社會管理方面的改革。另一方面，社會管理的難度將會不斷加大。在這種背景下，社區建設仍然需要政府不斷地引導和推動才能良好運行。

一、我國城市社區的發展歷程

中國城市社區服務自1986年提出并在全國大中城市倡導開展已經22年了，目前我國城市社區服務大致經歷了以下三個階段：起步階段、發展階段、成型階段。

（一）起步階段

在起步階段，政府利用自己的經濟和社會管理職能，解決轉型社會帶來的各種負面問題，初步構建起適應社會主義市場經濟需要的政府主導或領導下的社區管理體制和運行機制。相應地，這一階段政府的目標主要在于啟動和發動社區建設，主要任務是發動各個方面的力量積極參與社區建設，要讓社會各界認識到社區建設的必要性和重要性。

（二）發展階段

發展階段就是社區建設的成長階段。在這一階段，我國多數城市開展了社區服務，不少城市社區服務形成了系列發展的態勢。1992年國務院的《關于加快發展第三產業的決定》中，首次出現“社區服務”，并將之放入社會化服務體系中。1993年8月，民政部聯合中央其他13個部委局《關于加快發展社區服務的意見》，明確了社區服務是社會保障體系和社會化服務體系的一個重要行業，是具有福利性質的第三產業，第一次提出社區服務要向社會化、產業化方向發展，要建立自我積累和自我發展的運行機制，要強化“以服務養服務”的意識，即以有償服務（經營）養無償服務（福利服務）。因此，在這一階段，社區中的社會因素明顯增長，新型社區組織體系基本形成，政府和社區關系逐步理順。通過轉變社區管理方式，權力下放，即上級政府向下級政府分權，各職能部門向社會放權，從而逐步將基本管理方式從直接變為間接，從微觀轉向宏觀。

（三）成型階段

城市社區發展到成型階段主要體現在以下兩個方面：其一，社區服務的服務領域更為寬廣，服務職責更為全面，從最基本的社會保障到高檔次的社會化服務，幾乎無所不包；其二，社區服務的科技含量不斷增強。隨著符合公共管理社會化取向的政府和社區關系的確立，新的城市治理體系基本形成。這時，政府參與社區事務的目標定位于最終實現社區建設目標，政府不再干預社區的具體事務，而要做的也逐步集中到對社區自治體系的運行進行保障和引導，并承擔必須承擔的某些直接的管理責任。

二、借鑒國外經驗，構建政府與社區合作的模式

（一）借鑒美國社區建設經驗

第一，社區警察。在美國社區警察相當普及，大致的做法是在居民區設立了多個管理點，把大部分警官分派到居民區，而警官與教會、企業、學校和其他社區組織建立強有力的聯系。社區警察的基本點就是使治安成為社區的責任，而不只是警察這支專業隊伍的責任，通過警官和社區合作以幫助社區解決犯罪隱患的問題。

第二，社區賠償委員會。首先是受害人講述其經歷，陳述需要什么賠償，接下來，鼓勵犯法者對所犯罪行承擔責任，使之明白其行為對社區幸福的傷害，最后犯法者參加討論如何做補救。這種社區賠償委員會試行，打破了政府層級和行政控制機構的支配，將控制權轉移到了政府外部，交給了以社區為基礎的實體，而不是在政府層級內部重新分配權力。

（二）借鑒英國社區建設經驗

英國政府是于1950年正式提出要發展社區照顧的。社區照顧是在人們所生活的社區內為弱勢群體提供的贍養措施，包括由親屬和鄰居非正式提供的和由福利部門正式提供的照顧。20世紀80年代，撒切爾夫人執政后，英國政府更以社區照顧為主要的福利，鼓勵社區內更多非正規服務及私有化服務的發展，充分動員社區資源，運用社區支持網絡開展服務，以減輕政府的負擔。

三、我國社區建設中政府角色定位存在的問題

（一）政府職能的“越位”

政府角色的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能與權限，即超職責地行政。在社區建設和社區發展的實踐中，政府特別是街道辦事處的這種“越位”問題在現階段非常突出。主要表現在三個方面：其一，政府在行政過程中超越了本來的職能和權限，包攬了過多的應由非政府社會組織所承擔的職能。比如許多地方政府把對居委會的指導責任變成領導責任，并直接任命居委會的有關工作人員，直接管理居委會的日常活動，直接組織和承辦了社區內的文化活動、公益性慈善活動、自愿者活動、科普活動等。其二，沿襲計劃經濟時代的傳統做法。政府已經習慣于計劃經濟時代的傳統做法，自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預這些組織的自利。其三，“費隨事轉”的原則未能貫徹。如社區服務中心、社區文化館、社區圖書館（站）的大多數工作人員應當以合同的方式，聘任各類社會人員，而現實情況卻多為在編的事業性單位職工，造成了政府有限財力的過度性投入。

（二）政府職能的“錯位”

政府角色的錯位是指政府在行政過程中行使了其本來不應承擔的職能與權限，即強管或錯管。主要表現在以下兩個方面：一方面，社區居委會功能錯位。目前社區組織職責模糊，實際上處于自治組織與黨委、政府的職能部門之間的地位，從事大量本來應由政府職能部門或社會中介組織承擔的事務性工作，幾乎成了上級黨委和政府的“派出機構”，沒有時間和精力來辦理社區自治這些分內的事，難以發揮社區群眾自治組織的作用。另一方面，街道功能錯位。“政經合一”、“政社不分”的體制現狀，造成了街道辦事處功能的“錯位”，嚴重阻礙了辦事處積極作用的發揮。

（三）政府職能的“缺位”

在實踐中，政府的這種“缺位”現象也十分常見。主要體現在三個方面：首先，政府對非政府的社會中介服務機構、專業化的社會工作機構等第三部門的培育還不到位。一些政府官員已習慣于“以政代社”，直接包辦代替許多社會事務，而不懂得自己的重要角色之一就是培育社會及其相應的組織要素。其次，對社區自治性組織政策上的指導不到位。大多數的基層政府及其官員尚不懂得或不習慣或不善于對居委會、自愿者協會和業主管理委員會等社區居民的自治性組織進行政策上的指導。最后，政府對介入社區發展的專業性社會團體和社會工作機構的“資投入”不到位。

四、我國社區建設政府職能轉變的角色重塑定位

目前，低碳社區作為21世紀城市可持續發展的理想范式，已在上海、北京、保定等城市率先試點，這些城市大多采取以低碳化節能示范性項目為先導進行社區節能實踐。雖然低碳社區建設的示范效應正逐步顯現，但從總地說來，我國社區建設尚處于起步階段，在實踐過程中仍突顯出一些問題，其形勢也是相當嚴峻的。如何把社區建設逐漸引向深入，建立一個和諧、有序，充滿活力的基層社會管理體制是亟待解決的問題。能否切實轉變政府職能，進一步完善和提升社區功能，決定著社區能否持續健康的發展。政府在社區建設中的目標角色應定位于引導，而其參與社區建設的目的也只是為了推動社區建設的發展和向社區提供強而有力的資源和政策支持。合理定位不同時期的政府職能轉變的角色定位顯得尤為重要，具體可歸結為以下幾個方面：

（一）在起步階段政府是社區建設的倡導者和設計者

在社區建設的起步階段，主要是以政府為主導的行為，在政府倡導下，由政府起推動作用，進而且形成的一種自覺的過程。在此過程中，社區建設離不政府的合理規劃。首先，制定法律，用法律保障和規范社區居民自治活動，實現有序的政治參與。其次，制定政策，通過科學的政策為社區建設和居民自治創造良好的生態環境，以此引導社區建設和自治。如減免稅收、優先辦理營業執照、貸款傾斜等優惠政策，以促進社區各項服務事業的發展。再次，加強培訓，使基層政府和社區成員迅速有效的適應社區建設和自治這一新的發展要求和制度環境。

而在受到長期以來的“大政府，小社會”關系模式的影響，社區中的民間組織還不發達，有關組織仍然缺乏參與社區建設的熱情。政府應充分運用大眾傳媒等多種手段宣傳社區建設的重要意義和基本知識，創造有利于社區建設的輿論氛圍，培養和提高社區居民、機關單位和社會團體等對社區建設的責任感和參與意識，實現現代社區建設的目標意蘊。

（二）在發展中期政府是社區建設的協助者和推動者

在社區建設中期，政府角色是協助者和推動者，即引導不干預。社區建設不僅要求地方政府起到引導推動作用，更重要的是要求地方政府授權于民，擴大社區居民自治權利。地方政府要創造各種條件，讓居民學會如何自治，讓他們接受自治的基本理念，具備相應的行為能力和習慣。

在此過程中，扮演角色的有限性要求政府把更多的權利和職責通過“政府購買服務”或“委托管理”等方式將那些社會事務轉交給各類非盈利社會服務機構去運作和管理。其協調角色主要體現在兩個方面：一方面，政府是各種非政府、非營利組織的協調者，包括協調社區內存在的企事業單位、民間團體和中介組織等之間的關系；另一方面，政府還要協調各級政府職能部門之間的關系，主要包括市、區政府以及街道辦事處等之間的關系。總之，政府主要擔當協調角色，理順各行各業的關系，使之形成合力，共同建設社區。

（三）在成型階段政府是社區建設支撐者和監督者

政府在社區成型階段擔當行政監管和財政支持的角色。在社區建設規劃中，政府必須高瞻遠矚，統籌安排，必須認識到，社區的實際情況不盡相同，居民需求也各有相異，因此社區建設規劃也應該各有特色，這就要求政府把貼近群眾、服務社區、服務群眾作為強化工作的著眼點，將工作重心下移到社區，為社區提供有效的公共產品服務，以社區居民滿意不滿意、擁護不擁護為工作的出發點。換句話說，就是政府必對社會建設進行宏觀指導及規劃，而不是對社區建設進行微觀細節的事必躬親、事事過問，而是以行政監管和財政支持的身份參與社區的治理。其一，建立社區建設投入機制，完善社區建設的財力支撐體系。社區建設需要有大量的資金，而目前社區建設普遍缺乏資金，其來源不穩定，影響了社區建設的開展和社區生活環境的改善。政府要建立穩定的社區建設投入機制，完善社區建設的財力支撐體系，按照經濟與社會協調發展的原則，建立社區建設財（政）務年度預算制度，保證社區基礎設施建設、社區工作人員培訓、社區專職工作人員的工資福利待遇以及社區組織開展管理與服務工作必要的經費。其二，要加強對社區的監督力度。隨著社區建設進入成型階段，社區內的各種社會組織團體以及非政府組織開始良性運作，政府在社區建設中的影響會逐漸減小，不再起領導作用。而此時的政府更多地是扮演監督者的角色，對社區建設中許多重要環節進行監督，確保社區建設能夠更快更好地發展。

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