制度建設的目的和意義范文

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校園文化建設是學校對學生進行良好教育的主要方式。校園文化的制度建設應堅持文化的正確方向，加強校園文化制度建設的目的性及認識建設中教師隊伍建設的重要作用。校園文化制度建設要有創新，做到與時俱進。

關鍵詞：制度建設;文化制度;規章制度;發展

校園文化建設包括物質文化、制度文化、以及精神文化。制度文化是主要載體，制度是執行校園文化建設的保證，制度是校園文化穩定發展、持久不衰的保證。校園文化的制度建設應堅持文化的正確方向，明確規范的文化內容，突出鮮明的文化特色，力求發揮文化的育人功能。有文化而無制度，或有制度而不能執行，文化環境難以形成，文化氣息難以濃厚，文化魅力難以持久，文化的功能和價值也要大打折扣。我認為加強校園文化制度建設應做到四點：

一、明確校園制度建設的目的性

制度建設端正言行、養成良好習慣起著催化作用，同時科學的制度也是構建和諧校園的必要保障。學校要構建科學、民主管理制度，讓全體師生每天都生活在一個既規范有序又富有人文、民主氣息的環境里。良好的制度文化有利于教育學生、促進學生的成長，更能使學生在遵守制度的過程中潛移默化的受到教育，不自覺中養成良好的習慣，從而形成受用一生的良好品質。同時加強校園制度文化的建設，對于確保學校各項工作的正常運轉，對于培養出符合社會需要的合格人才，都有著極其重要的意義。

二、強化教師隊伍建設

“沒有規矩，不成方圓”，只有建立起完整的規章制度、規范師生的行為，才有可能建立起良好的校風，保證校園各方面工作和活動的開展與落實。但僅有完整的規章制度是遠遠不夠的，還必須有負責將各項規章制度予以執行和落實的組織機構和隊伍，因此，還必須加強相應的組織機構建設和隊伍建設。也就是說，制度文化建設實際上包括制度建設、組織機構建設和隊伍建設三個方面，組織機構建設和隊伍建設是確保制度建設落到實處，并使其真正起到規范校園人言行的關鍵環節，校園文化組織機構的健全和完善，對正常開展校園文化活動，加強校園文化建設，具有十分重要的、決定性的作用。教師群體作為制度建設的設計者和執行者、作為校園文化活動的領導者、組織者和建設者，素質的高低及工作作風、態度的好壞，將直接影響到校園文化的建設和發展水平。在建設校園文化的過程中，學生自創自編了各種活動，由于學生本身生活經驗嚴重不足、知識廣度有限、社會閱歷淺等原因，總會不可避免地遇到這樣那樣的問題，常常力不從心，事倍功半，一旦得到經驗豐富、自身素質較高的教師的及時指導，馬上就會如魚得水、事半功倍，就會使活動不斷完善，并將廣大學生吸納其中，達到豐富校園文化的目的。

三、構建校園制度建設與校園文化有效統一

學校基于管理制定了各種規章制度，并不等于形成了制度文化，例如：校園環境是校園文化的外部標志，它包容著豐富的教育意義與教育價值。無論是校園中的設施，還是環境，它們是學校開展教學活動的物質基礎，而且也是加強校園文化建設的基礎，既是校園文化的組成部分，也是校園文化順利進行的保證。學校應根據地理環境和現有的建筑、場地、經濟條件，按以文治校，以文育人的原則規范校園文化的各種物質載體，要堅持技術和藝術、實用與文化的和諧統一，切實抓好學校的美化、綠化、亮化、凈化，讓學校的每一扇墻壁都會“說話”，努力創設布局合理、格調高雅、文化味濃的校園環境。校文化建設另一層面就是開展內容豐富、形式多樣、吸引力強的各種文化活動。校園文化形成的主體是校園人，尤其是學生，他們是校園主體中的主體。只有當這些有形的可見的制度與那些無形的、有形的校園文化有機的結合內化成了學校師生的自覺行為準則之后，制度文化才會最終形成。因此，如何實施這些成文的制度，采取什么樣的得力措施來落實統一，這才是制度文化建設的關鍵。在校園制度建設上創新。

四、校園文化制度建設要創新并與時俱進

校園制度建設是校園文化建設的重要組成部分，是學校對人的教育教養及塑造人的規章制度。它規定了校園里的人什么樣的行為和思想是該做的和不該做的，什么是提倡的和反對的，什么是該獎勵的和懲罰的。在新形式下校園制度建設必須創新，使之適應當今社會的發展。

學校在校園文化建設中應適應時代的要求精心計劃和設計，提出學校的近期、短期、遠期發展規劃，明確學校發展方向，樹立起學校全體師生的共同目標、共同理想和共同思想觀念，促使校園制度建設的提升，從而具有時展的先進性。

校園制度建設應堅持學校與師生互動，充分發揚民主。例如規章制度可讓師生參與制定、修改、充分醞釀和討論，然后形成初稿，再征求意見，最后討論定稿。一個制度的形成集中了每個參與者的思想認識、自我提高的過程，經歷了是非分辯的過程，從這個意義上來說，制度制定的過程和執行的過程也是一個文化建設的過程，對強化育人功能和提高師生執行規章的自覺性有著重要的意義。

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關鍵詞:企業內部控制 問題 建設

美國金融危機給我國企業敲響了警鐘，也讓我國企業對于企業內部控制有了一個全新的認識。在全球一體化和社會主義市場經濟不斷發展的今天，認真分析企業內部控制存在的問題，找到解決問題的方法，對于企業規避風險，提高企業的綜合競爭力具有非常重要的現實意義。

一、內部控制的涵義及基本要素

(一)內部控制的涵義

內部控制是企業管理層和員工共同實施的，為了企業遵紀守法、生產經營的效率和效果以及可靠的財務報告等目標的完成而進行合理保證的路徑。從概念上來看，內部控制是企業為了保證企業正常的生產經營而采取的一種積極的策略，該策略不但涉及到企業的管理層，而且還涉及到企業的普通員工，這也就是說，在執行內部控制策略的過程中，企業中的每一個人，不管他是決策者、執行者，還是普通的員工，都是公平的，都沒有凌駕于內部控制之上的特權。

(二)內部控制的要素

從內部控制的建設過程來看，企業內部控制主要包括內部控制的環境、對企業面對風險的評估、內部控制活動、企業對獲取信息的溝通和監督等。通過這五項要素我們可以看出，企業內部控制是一項相當復雜的系統性工程，并不是簡簡單單地建立一些制度或者改善管理就能夠完成的。

二、當前我國企業內部控制中存在的問題

(一)將企業內部控制與企業的制度建設混為一談

在我國，相當多的企業管理人員認為企業內部控制就是加強制度建設。只要是將公司的制度完善了，細化了，那么這樣就完成了內部控制。當然，內部控制必須有嚴格的制度作保證，但是企業內部控制并不是制度建設，絕對不能認為制度建立健全了企業的內部控制也就完成了。相反，如果在制度建設的過程中制定出的制度缺乏科學性與合理性，那么，這樣的制度制訂得越詳細，執行力度越大，企業的管理就越混亂，企業的生產能力就越弱。其實，企業內部控制并不是簡簡單單的制訂制度的過程，而是能夠制訂出具有科學性與合理性的制度，并且保證制度能夠有效執行的過程。

(二)將企業內部控制與企業的日常管理混為一談

在我國，相當多的管理人員認為，只要是將日常管理做好了，其內部控制也就完成了。在他們的認識中，企業內部控制等同于日常管理，二者之間沒有任何區別。誠然，內部控制常常通過日常管理來實現，并且隨著內部控制包含的內容越來越多，內部控制和日常管理之間的界限就越來越難以區分。但是二者畢竟是兩個不同的命題，因此也就存在著嚴格的區別。從本質上來講，企業內部控制是企業內部最高層次的管理，它不但融于企業的日常管理之中，而且還是保證企業日常管理更具科學性、合理性和有效性的重要手段。

(三)將企業內部控制和企業的普通防范混為一談

在我國，許多企業管理人員認為加強內部控制是防范內部管理人員的、，認為只要能夠防止內部管理人員清正廉潔就實現了內部控制，達到了內部控制的目的。但是，從內部控制的著眼點來看，內部控制并不單單是防范內部管理人員的和，而是一種充滿進取性、積極性和挑戰性的行為，其根本目的是努力促進企業健康發展，全面實現企業發展目標。

三、在科學發展觀的前提下大力加強企業內部控制建設

科學發展觀是指導當前我國社會主義市場經濟發展的重要理論，是提高我國現代企業綜合競爭力的重大戰略思想。為此，作為現代企業要想大力加強企業內部控制制度建設，必須充分認識到科學發展觀的重要性，并在科學發展觀的理論指導下加強企業內部控制制度建設。

(一)促進企業主動加強內部控制制度建設

企業要大力加強對科學發展觀理論的學習，加強對內部控制制度建設重要性的認識，從而認真指導企業進行內部控制建設。企業要在“以人為本”的前提下，認真組織關于企業內部控制制度的學習與培訓，爭取做到每一位管理人員，每一位員工都能夠認真領會內部控制制度建設的重要性，確保他們積極主動地參與到企業內部控制制度的建設過程中；企業還要大力加強現代企業的制度建設，不斷推動和完善企業法人治理結構，為企業內部控制制度建設創造一個優良的控制環境。

(二)建立健全企業內部控制體系

在建立健全企業內部控制體系過程中，企業管理人員要充分認識到全面協調的可持續發展是科學發展觀最基本的要求，同時也是企業建立健全內部控制體系的根本保證。為此，在企業內部控制體系的建設過程中，企業必須努力建設與其管理機制相互協調的內部控制體系，認真解決內部控制體系和企業治理結構之間的矛盾和沖突，努力協調內部控制和企業的生產效率之間的關系，確保內部控制的收益要遠遠大于內部控制的成本，從而避免內部控制與企業的經營之間發生矛盾。

在企業內部控制體系的建設過程中，為了避免形式主義，企業管理人員必須堅持以下四個基本原則：企業內部控制體系必須符合本企業的實際；企業內部控制體系必須為本企業的戰略目標服務；企業內部控制體系必須具備良好的可操作性，避免空洞的、蒼白無力的條文；企業必須努力貫徹執行企業內部控制體系以及企業內部控制體系的各項程序。

總之，企業內部控制是確保企業進行正常經營活動，提高管理水平，規避風險，實現戰略目標的重要措施，是不斷提高企業綜合競爭能力的重要手段，是企業立于不敗之地的重要保障。為此，企業管理人員一定要認真研究，恰當決策，努力打造適合企業發展的企業內部控制體系。

參考文獻：

[1]王仲兵.論企業內部控制的風險及趨同與個性.中國注冊會計師.2010.03

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摘 要 城鄉低保一體化建設對覆蓋江西城鄉的社會保障體系建設具有先導和基礎性意義。十七大提出把“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”作為2020年構建和諧社會的九大目標和主要任務。完善城鄉居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。城鄉低保體系的建設成為我黨的施政綱領,這表明了對于城鄉一體化建設,對于江西城鄉社會公平和社會穩定的基礎性作用。本文從兩城鄉低保的必然性和可行性來分析江西城鄉低保一體化建設。

關鍵詞 城鄉低保制度 一體化 可行性

一、江西省城鄉低保一體化必然性

1.江西省城鄉低保一體化是實現江西進位趕超、跨越發展的必然要求

2009年《鄱陽湖生態經濟去規劃》上升為國家戰略,江西省人民堅持以科學發展觀為指導,全面貫徹落實總書記視察我省時提出的“三保一弘揚”總體要求,全力以赴保增長,千方百計保民生,加大力度保穩定,大力弘揚偉大的井岡山精神,全省經濟社會保持平穩較快發展。也是江西省著力保障和改善民生,社會保持和諧穩定的必然要求。

2.城鄉低保一體化對江西實現城鄉一體化具有現實及長遠的意義

首先,城鄉低保一體化體現了社會保障制度的公平理念。公平、平等是建設城鄉統籌社會保障制度的基本理念,既是城鄉統籌社會保障制度建設的思想基礎,也是構建城鄉低保一體化的基本原則,城鄉統籌的社會保障制度應該是以城鄉居民平等的享受社會保障的制度發展的成果為基礎,以維護社會公平、正義為目的的,最終實現江西人民共享社會經濟發展的成果。

其次,城鄉低保一體化是著力保障民生、構建和諧江西的關鍵一環。

扎實推進和諧平安江西建設,推動江西城鄉低保制度的發展,截至2010年7月,江西省城鎮居民最低生活保障人數為982102人,城鎮居民最低生活保障戶數447035戶,農村最低生活保障人數1497525人,農村最低生活保障戶數612523戶,基本覆蓋江西城鄉居民。城鄉低保一體化建設是構建和諧穩定江西的關鍵環節,目前江西城鄉低保在城鄉的差距正在逐步縮小,江西城鄉經濟,特別是以縣域這個環節來看,江西實現城鄉低保一體化,對于維護農村社會的和諧與穩定、緩解城鄉社會矛盾和對立情緒起著至關重要的作用。

二、江西省推行城鄉低保一體化建設的可行性

一是江西省城鄉低保制度建設的成就為實現城鄉低保一體化建設提供了實踐基礎。

江西省已有城鄉低保制度雖然不夠完善,但是制度建設的框架已經基本建立起來,江西省城市低保制度,初建于1996年,經省政府批準,在南昌、新余開展試點,2000年在全省基本建立,我省農村低保制度是在農村特困戶救助制度的基礎上發展起來的。2003年我省在全國率先開展了農村特困戶救助,將全省100萬農村特困群眾納入了救助范圍。2008年江西農村低保在全省覆蓋,做到應保盡保。

經過十四年的努力,江西省城鄉低保在發展過程中形成了比較科學的低保標準確定、調整方法,并在實踐和實施過程中制定了符合我省省情和城鄉居民生活水平要求的低保標準;形成了由省財政、市縣財政參與的完善的城鄉低保資金供給制度,建立了較完善的工作程序和篩選真正需要低保的城鄉低保對象的甄別方法。并成功實施了對低保對象的動態管理機制;因此,我省還形成了比較完善的城鄉低保管理機制,建立了以鄉鎮為基礎的完善的低保工作機構,有一支政治素養較高的低保工作隊伍。總而言之,江西省城鄉低保制度在為江西的和諧社會發展、為江西在中部地區率先崛起,為維護江西社會穩定發揮了重要的作用。

二是城鄉低保制度建設存在著某些相似和相通的地方。由于我省也是一個農業大省,初期是以農補工的較為特殊的社會經濟發展道路。導致我省城鄉二元結構的發展,也直接滯后了農村低保工作的開展,也直接滯后了本該一體化的城鄉居民最低生活保障制度。在農村和城市形成了二元結構的程序低保制度的格局。雖然農村和城市低保制度建設在兩個不同的領域,但是并不是兩個領域的低保制度建設沒有相通之處。城鄉低保制度建設內容、程序、原則等都有相通之處。比如城鄉低保制度建設需要遵循與當地社會經濟發展水平和財政能力相適應的基本原則,城鄉低保對象都必須通過個人申請審核批準和動態管理,低保水平還需要政府的財政支持等因素。所以,江西省城鄉低保一體化建設也是融合城鄉居民最低生活保障制度的相通之處,化城市和農村的二元結構為一體,實現制度建設過程中城鄉低保標準,低保程序,低保機構等相關因素的高度整合。

三、我省社會經濟發展為城鄉低保一體化建設提供較好的經濟后盾

在城鄉低保建立之初,由于低保制度受制于城鄉二元體系,社會經濟發展的現實基礎嚴重制約了城鄉低保建設的發展,國家及省級的財政實力也作繭自縛,自1999年以來,我省向城鄉低保制度建設投入了大量的財力,但是低保制度的建設大部分還是依賴地方財政,各個地市的財政良莠不齊,不同地區的財力導致了城鄉低保千差萬別,我省南昌、新余、九江的城鄉低保發展較好,但是在一些貧困縣,革命老區的城鄉低保就較為落后,近幾年來,江西經濟發展迅速,特別是2006年以來,我省財政大幅度增加對城鄉低保制度建設的支持力度,2009年,中央和省級共投入社會救助資金42.5億元,其中:城市低保資金19.76億元,比2008年增加2.63億元,增長15.3%。農村低保資金14.21億元,比2008年增加4.86億元,增長52%。

參考文獻:

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（一）制度與制度建設

制度是“一個社會的游戲規則，更規范的說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”【1】，現代制度更多是指博弈規則，是國家對資源的權威分配。

制度建設是政府為了保證社會各階層合法、合理、有序的工作而設計的一整套程序性、規范性規則，是具有法律效力的，國家的各項工作順利開展離不開制度建設，社會的各種利益和諧調整也離不開制度建設，制度是國家、社會發展的穩定器和串珠線，沒有制度，國家和社會將會是一堆沒有線的珍珠，無法正常運作。

（二）公民社會定義

公民社會(Civilsociety)，又稱市民社會，對公民社會的定義眾多，倫敦政治經濟學院(TheLondonSchoolofEconomics)公民社會研究中心給出工作性定義：“公民社會是指圍繞共同利益、目標和價值的，非強制的行動團體。理論上，其制度機構與政府，家庭和市場不同，但實際上，政府、公民社會、家庭和市場之間的界限是復雜、模糊，并且可商榷的。公民社會一般包括不同的場所、人物和組織機構，以及多種程度的正規性、自治性和權力結構。公民社會通常運作于慈善機構、非政府組織、社區組織、婦女組織、宗教團體、專業協會、工會、自助組織、社會運動團體、商業協會、聯盟等之中。”【2】

本文認為公民社會是介于國家和家庭之間的一個社會領域，這一領域由相對于國家的組織所組成，這些組織在同國家的關系上享有自并由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們所關心的利益或價值。非政府組織或非盈利性組織是典型的公民社會。

（三）公民社會的興起

民間組織的發展既需要一定的經濟基礎，也需要一定的政治環境，沒有一個相對寬松的政治環境，很難想象民間組織的存在與發展。80年代以來中國的政治體制也發生了巨大的變革，其中的許多變革直接或間接地促成了公民社會的發展。第一，政府日益重視法制和法治，公民的結社自由開始具有實質性意義。第二，政府大幅度放權。第三，政府開始轉變職能。這三方面改革所帶來的經濟和政治環境的變化，使得80年代后中國的民間社會開始快速增長，出現了增長高峰。到1989年，全國性社團聚增至1600個，地方性社團達到20多萬個。到1997年，全國縣級以上的社團組織即達到18萬多個，其中省級社團組織21404個，全國性社團組織1848個。縣以下的各類民間組織至今沒有正式的統計數字，但保守的估計至少在300萬個以上（俞可平，2000）。除了社團組織外，改革開放后，中國還發展起了另一類比較特殊的CSOS即所謂的民辦非企業單位。民辦非企業單位是指民間的服務性事業單位，它們不享有國家的經費資助，通過向社會提供有償維持運轉，但按照規定這些組織不得把盈利作為其主要目的。據初步統計，到1998年這類組織達到了70多萬個。【3】

公民社會的興起使得政府設計制度時必須考慮公民社會的力量，因為民主國家里的制度是國家與社會利益集團博弈的結果，所以制度設計必須遵循一些合法原則。

三、制度建設原則

人是天生的社會性動物，人本性是社會性，人們不能脫離社會關系而隔離生活，但是人們又不能直接決定自己的生活。所以把權力轉讓給政府是必需的，即使政府有時會侵犯人們利益，人們也不可能輕易政府。因為政府這一屆或整個政府機器，由于人們不僅追求政治自由還要追求生活幸福，政治生活并非是每一個人的主要事情，故不可能由人們直接行使權力治理國家。所以還得建立政府，由它行使權力，因此人們必需在現實政府主導下生活，政府“即使在最壞的情況下，也不過是一件免不了的禍害”【4】。

制度建設過程應然是政府與人們的博弈過程，制度的不斷變化與發展是政府與人們博弈力量的此消彼長。但實然的制度建設是政府主導的，是政府自認為符合人們利益而設計的制度，這是因為公民社會還不夠成熟和強大，達不到與政府博弈的實力，所以政府就包攬了制度社會的一切工作。等公民社會興起和強大時，制度建設就會在政府與公民社會博弈過程中變化和發展，制度就會朝向公正發展，因為“制度公正是社會公正的反映，又是社會公正的保障”【5】。

（一）政府主導制度建設原則

在現有的社會狀況下，政府力量過于強大，所以制度建設要求政府遵循一些原則，使制度設計合法與合理。

1、憲法建立在人們心中原則。憲法是國家根本大法，每個人有權利也有義務了解和熟悉憲法，如果人們不了解憲法，憲法就是一張紙而已。現實中，放眼望去，了解憲法的人、看過憲法的人沒有多少人。中學、大學都沒開憲法學，這也不利于憲法在人們心中傳播，真正的憲法是建立在人們心中的，而不是一張。人們心中有憲法才是制度公正與民主發展的最重要基石。

2、遵從法的精神原則。法的精神是孟德斯鳩提出的，論述法的制定要遵從一定的原則。“法的精神的基本含義就是一個國家的法律和該國的政體、自然環境、土地氣候、人民的生活方式、宗教、貿易、風俗習慣有關系，法律和法律之間也有關系，所以這些關系綜合起來，就構成法的精神。簡而言之，法的精神就存在于法律和各種事物可能有的種種關系之中”【6】。要以法的精神為指向，充分尊重本國公民的風俗、習慣、地理環境等。

3、以理性為依據。政府主導的制度建設必須從理性出發，“爭取最大多數人的最大幸福”【7】，引導人們走向快樂，減少人們痛苦，政府缺乏理性以及政府貪圖小利、與民爭利是現代人們痛苦的根源。

4、法制建設與法治建設相結合原則。法制和法治兩個概念極其相近，從兩者都要求政府必須以法律為依據行使權力，兩者的本質是相同的。“但法制偏向于靜態的規定，要求制度的改進與完善；法治偏向于動態的發展，是政府在法的原則指導下進行制度設計”【8】。由于人類各方面快速發展，產生了新思想、新文化、新技術、新財富等，法律的制定傾向于滯后，政府必須運用法的原則進行制度設計，引導人們走向幸福。“法律有限，人事無窮”【9】，正體現了現代政府權力與職能擴大的主要原因。

（二）政府與公民社會互動建設制度的原則

制度設計不可能永遠由政府主導，當公民社會興起和強大時，制度建設就要求政府與公民社會共同參與，它是一力量的博弈過程中。

1、民主原則。每個人參與政府的制度建設是不可能的，無論是有政治愛好還是利益訴求。當公民社會興起時，政府制度建設就不能再單獨行使，必須逐步擴大制度建設民主成分。政府的權力是人們賦予，“民主政府的本質，在于多數對政府的通知是絕對的，因為在民主制度下，誰也對抗不了多數”【10】，人民有權參與政府制度建設，雖然每個人不可能都參與，但公民社會有條件參與，公民社會有組織性、一定的政治性及利益相關性，政府在制度建設過程中應考慮公民社會的存在，允許公民社會民主參與，使制度建設民主化，提高制度的合理與合法性。

2、平等原則。在政府與公民社會共同進行制度建設過程中，政府與公民社會應處于平等地位。本著為人民服務的宗旨，政府應該把決策權逐步讓渡出來，由政府與公民社會共同決策制度的建設。

3、增量與最大原則。在制度建設過程中，往往涉及利益的分配，以及資源的使用，在這個過程，不僅要考慮社會效益還要考慮全民個人利益。以往制度建設是政府主導的，所以也容易造成部門立法，部門利益最大化問題。但在公民社會參與政府的制度建設，應本著增進全體公民個人利益為出發點，結合社會效益與個體利益，在保證個體利益增進至少也不損失的前提下，保證公共利益最大化的制度建設才是合理的。

4、制衡原則。在制度建設過程中，許多制度設計是由政府及其相關部門設計的，出于公務員“公共選擇理性人的存在”【11】，制度設計難免帶有強烈的部門色彩。所以在政府與公民社會在決策制度設計時，由政府草擬制度設計，然后由公民社會力量決策通過。公民社會出于本組織經濟人與理性人出發會制衡政府部門立法，使制度建設趨向制衡，政府在制度建設過程中，更多會主動向公民社會協商、妥協，從而最大限度增進公民個體利益。

四、制度建設管理的技術操作問題

從上文分析可以看出，我國制度建設必須遵循一些普世原則以及人文環境、地理環境等因素，勾畫了一些原則性問題，下面將討論些實際操作性問題，以便于政府再去制度建設過程中合理與合法。

1、制度建設必須充分考慮當地人文環境、地理環境及風俗、習慣、傳統等，不能做同一規劃。例如在前幾年制定了一項規定，人死后要火葬，不火葬要罰款等這項制度，且不論制度是否完善，從法理上，法的精神上看，都是不合理的。中國有幾千年的入土為安傳統，尤其在農村，不可能通過一項制度就可以把傳統、風俗、習慣給于改變。從現實執行情況來看，效果很差，政府有利用職權之便侵犯人民利益之嫌。這可以看出制度遵從法的精神的重要性。

這項制度可以這樣設計：考慮到城市人們文化素質較高，而且傳統意識較為薄弱，只要制度完善就可以廣為推行。在農村，考慮到風俗、習慣、傳統等因素，可以鼓勵農民火葬，但不強制，以自愿為主，可以輔以金錢等物質利益為誘導。精神誘導作用較弱，而且用的不好容易引起村民反感與抵制，比如政府為了推行這項制度，常常會宣揚一些例子，這樣會適得其反，讓這個村民背上一種負罪感，久而久之使村民都反感政府的行為殘忍不道德。用制度慢慢改變人們的落后習俗，而不是強制和劇烈變革，而是漸進式的變革。

2、制度的力量有時沒有傳統的力量強大，必須用理性眼光看待公民社會的自治。例如前幾年政府處于更好地保護森林資源目的，就將一大批森林加以公共管理，這樣就把以前屬于農村村民自治的森林也變為公共管理了，結果是森林資源減少得更快，反而沒有收回管理權之前的效果好。森林減少的原因是村民去偷林，由于管理員人員有限，不可能管理得了一個面子廣大的森林，而且當地村民也熟悉環境，這樣偷林現象就很嚴重；再加上森林管理員工資較低，他們也希望獲得一些“外快”，這樣就產生了一些灰色腐敗現象。村民其實也是一個理性人，他們當然會計算所得所失，下面是一組博弈對比分析：

從上面對比可以看出村民在自治情況下偷林成本是相當大的，所以在有些村落森林資源保護較好的應繼續讓其自治，政府只是原則上作指導，向其提供資金與人員支援即可，切不可忽視公民社會自治力量。

3、資源集中時應有所分配。制度建設過程主要是資源的集中與分配，為了經濟發展集中是在所難免，發展經濟的成果必須公平分配給全體人民。在資源集中過程中必須保證每個公民的福利至少是不損失的情況下才能進行，資源集中帶來的社會利益增大時必須增進人民的利益。例如高校教育發展，政府把大量資源集中發展名牌高校，從提高本國教育、科研水平的目的是可以理解的，但必須保證其他高校所獲的資金至少不低于往年的情況下才可以。當重點建設高校的資源集中所取得的社會收益時，必須把收益的一部分用于其他高校的發展，這樣才能保障制度公平的合法性。

【摘要】制度是一種程序性、合法性規范，現代制度更多是指博弈規則。制度的合理與國家政治民主的發展也引起了公民社會的興起。制度建設有政府單邊主導制度建設原則：憲法建立在人們心中原則、遵從法的精神原則、以理性為依據、法制建設與法治建設相結合原則，也有當公民社會力量強大時政府與公民社會主導制度建設原則：民主原則、平等原則、增量與最大原則、制衡原則。制度設計管理應遵循尊重傳統習俗與增進人民福利的一些技術性問題。

【關鍵詞】制度建設公民社會制度建設原則制度建設技術性管理

參考文獻：

【1】[美]諾斯著：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994年版，第3頁。

【2】資料來源百度百科，/view/660324.htm。

【3】資料來源，/docs/983284067901。

【4】《潘恩選集》，商務印書館，1981年版，第3頁。

【5】宋增偉主編：《制度公正與人的全面發展》，人民出版社，2008年版，第35頁。

【6】徐大同主編，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第177頁。

【7】徐大同主編，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第280頁。

【8】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第417頁。

【9】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第383頁。

【10】托克維爾著，《論美國的民主》上卷，商務印書館，1988年版，第282頁。

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【關鍵詞】信息化 軍民融合式發展 法律制度 構建

在信息化背景下，國防經濟與社會經濟、軍用技術與民用技術的界限越來越模糊，結合面越來越廣、融合度越來越深，信息化戰爭呈現軍民一體、前后方不分的趨勢，信息化軍隊建設和作戰對經濟、科技和社會的依賴性空前增強。為此，實行軍民融合式發展，既有利于國防和軍隊現代化建設從經濟建設中獲得更加深厚的物質支撐和發展后勁，也有利于經濟建設從國防和軍隊現代化建設中獲得更加有力的安全保障和技術支持。要推進和實施軍民融合式發展，相應的法律制度構建無疑具有最根本的制度保障作用，鑒于此，筆者對信息化背景下軍民融合式發展的法律制度構建問題做一基本的研究。

法律制度建設對軍民融合式發展的重要意義

“軍民融合式發展，就是正確處理經濟建設與國防建設之間的關系，其根本目的是實現富國和強軍的有機統一，根本方法是統籌兼顧，把國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系之中，全面推進經濟、科技、教育、人才等各個領域的軍民融合，在更廣范圍、更高層次、更深程度上把國防和軍隊現代化建設與經濟社會發展結合起來。”①軍民融合式發展是一項龐大復雜的系統工程，領域多，要素全，涉及各方的利益，容易引起矛盾和沖突，因此，及時制定相應法律法規可以充分發揮法律的穩定、權威作用，可以固化成果，在制度層面上提供基本遵循，提供實施的基本依據，協調解決紛爭，確保中國特色軍民融合式發展的實現。

站在國家安全和發展戰略全局的高度，把統籌經濟建設和國防建設統一放在中國特色社會主義建設的總體布局中進行通盤考慮，提出“我們必須統籌經濟建設和國防建設，走出一條中國特色軍民融合式發展路子，在全面建設小康社會進程中實現富國和強軍的統一。”但如何推進軍民融合式發展，怎樣實施軍民融合式發展等問題并未形成系統規范的法律制度，缺少必要的制度保障。因此，也無法形成科學有效的利益協調機制，不能保證軍民融合式發展實施的正規、有序。由此，制定和完善符合中國特色軍民融合式發展的法律法規體系，不僅可使軍民融合式發展做到有法可依，還是確保其實施和實現的基本前提。

根據依法治國基本方略和依法治軍基本方針，法律制度建設的意義不僅僅在于制定完善符合中國特色軍民融合式發展的一系列“良法”，做到“有法可依”；更在于它要求嚴格執行這樣一整套的法律法規，做到“有法必依、執法必嚴和違法必究”，從而確保軍民融合式發展的有力實施和實現。

國外軍民融合式發展的法律制度建設經驗和啟示

近年來，世界各國在信息化背景下為打贏信息化戰爭、建設信息化軍隊做出了許多積極的探索和實踐，這給我們提供了不少可資借鑒的經驗和啟示。其中最重要的一點是：各國都極重視把國防和軍事需求融入國家建設總體布局中，在武器裝備研制、人才培養、后勤保障和信息化建設等方面實現軍民兼容發展，同時特別注重加強相應的法律法規制度建設，用以推進和保障軍民融合式發展順利實施。

如美國設置了包括國會、國防部、總統科技政策局、技術轉移辦公室等在內的完整機構，制定一系列法律，形成了科學的國家決策機制。“美國國會從1990年開始，通過年度的《國防授權法》和制定《聯邦采辦改革法》等一系列重要法案和政策，積極鼓勵采辦民用企業的技術和產品。”②此外，歐洲主要國家、俄羅斯等在人才培養、武器裝備研制、信息資源建設、信息安全保障等方面的軍民融合發展都呈現出全方位、全要素發展趨勢，都有相應的法律制度作保障來推動和實施，戰斗力生成模式也隨之發生根本轉變。

縱觀上述各國法律制度建設實踐，留給我們的經驗和啟示是：首先應大力加強立法。從宏觀戰略規劃設計到基本原則、從利益協調機制到基本內容等都應制定相應的法律法規。具體應“以法律法規形式明確軍民融合式發展保障的范圍、方式、程序和辦法，確定各方的責、權、利關系，規范軍民融合式發展保障中的需求貫徹、合同履行、征地補償、糾紛仲裁、獎勵懲罰等行為，為軍民融合式發展保障提供政策支持和制度保證。”③通過新制定和修改、廢止已有法律法規中不合理規定，最終形成一套符合中國特色軍民融合式發展的，層次分明、相互配套、彼此協調的法律法規體系。

其次是強力抓好實施。必須重視法律知識的普及和法治精神的培養，大力進行宣傳教育，使人民自覺遵守法律規定。同時，發展社會主義市場經濟，必須兼顧信息化戰場的需要，嚴格依照相應的法律法規辦事，既不能為了“市場”的需要，忽略了“戰場”的需求，也不能片面強調“戰場”需要，重復建設，浪費資源，從而降低市場效率甚至影響經濟發展。

再次是強化監督確保實現。有法可依是前提，有法必依是中心，執法必嚴、違法必究是關鍵和保障，要想使法律所確立的目標完全實現，還必須強化法律監督。國防和軍隊建設軍民融合式發展事關國家利益，必須高度重視并且使各項建設成果完全落到實處，為此必須依法加強監督和制約，務必使相應各項法律規定內容落到實處，絕對不容許打“法律白條”，也絕對不容許走形式、搞花架子，對于任何違法者，必須嚴格依法追究責任。

中國特色軍民融合式發展的法律制度建設基本內容

高度重視研究。首先大力加強理論研究。國家立法指導思想應以統籌兼顧經濟建設和國防軍隊建設，以促進二者科學發展，實現富國和強軍的統一為目的。基本法律原則應包括以下內容：“堅持國防利益與經濟、社會利益協調一致；堅持依法治國、依法治軍與黨的領導的統一；堅持軍民融合、促進軍隊國防建設與社會經濟建設科學發展；堅持符合國防軍隊現代化、正規化革命化建設目標，適應信息化、轉變戰斗力生成模式要求。”④立法依據應著重以我國憲法、民商事法律、行政法、國防法、國防動員法等法律為基本依據。其次是大力加強實踐研究。應在充分借鑒各國有益經驗基礎上，緊密結合我國實施軍民融合式發展的歷史，認真分析研究武器裝備科研生產、人才培養、社會化保障、國防動員、信息化資源建設與安全保障等每一個具體方面的基本內容、現實需要，積極開展富有針對性的實踐探索、總結成功經驗，為中國特色軍民融合式發展的法律制度建設奠定堅實的基礎。

適時科學立法。目前，有中國特色的軍事法律法規體系也已經基本形成：從數量上看達到了一定規模，從內容上看基本覆蓋了國防和軍隊建設各個領域，形成了基本框架。但在如何保障軍民融合式發展方面尚無一部國家層面意義的基本法律，因此怎樣進行頂層設計，如何具體統籌國防和經濟、社會發展，從而促進和保證軍民融合式發展的實施，適時制定一部《軍民融合發展保障（促進）法》就顯得非常必要。同時，許多已有的法律法規內容中還有許多與中國特色軍民融合式發展的理念、要求、原則不一致的地方，必須及時加以修改或廢止。目前必須制定、修改、廢止那些急需的、內容重要且相對容易的法律法規，此次《兵役法》適時修改并且明確規定了“兵役優先”原則堪稱典范。當前，《軍人工資保障法》、《軍人退役安置法》、《信息化工作條例》、《民技軍用保障法》、《軍用標準化管理條例》等一系列法律法規均應適時納入規劃，加強調研，及時立法。

強化實施監督。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》專設“第六十章推進軍民融合式發展”明確了中國特色軍民融合式發展的基本內容。此外，《2020年前軍隊人才發展規劃綱要》以及《兵役法》、《士兵退役安置條例》等法律法規的制定、實施和修改完善也使得軍民融合式發展一定程度上“有法可依”。目前最重要的就是確保這些規劃和法律法規內容得到實施和實現。因此，對已有法律中軍民融合的相關規定，應進一步立法加以細化，使之更具操作性。對于新修訂的法律法規，應充分考慮推進和保障軍民融合式發展的要求，同時建立嚴格的追責問效監督機制，使之確保實現。

綜上所述，信息化背景下的軍民融合式發展，涉及國家政治、經濟、社會、軍事、科技、教育等諸多領域，事關軍地雙方的各個方面，相應的法律制度構建既重要又非常迫切。如果能做到堅持國家主導、制度創新、依法統籌經濟建設和國防建設，依法依托和利用社會資源，提高國防實力和軍事能力，依法大力推進軍地資源開放共享和軍民兩用技術相互轉移，就能不斷促進軍民融合發展工作的制度化、法律化、正規化、科學化，最終逐步建立起適應社會主義市場經濟規律、滿足打贏信息化條件下局部戰爭需要、有力推進和保障中國特色軍民融合式發展實施的法律制度體系。

（作者單位：后勤工程學院）

注釋

①梁光烈：“堅持走中國特色軍民融合式發展之路”，《求是》，2011第15期，第11頁。

②劉果，文節，劉喜斌：“美國推進軍民融合發展的經驗與啟示”，《現代商貿工業》，2010年第23期，第145頁。

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【關鍵詞】 高校辦公室;制度建設;正式制度;非正式制度

一、高校辦公室制度建設現狀

制度是“一系列被制定出來的規則,守法程序和行為的道德規范”。高校辦公室制度建設作為高校制度建設的一個重要組成部分,是高校貫徹落實依法治教、依法治校方略的必然要求和具體體現,是高校辦公室提高工作效能、實現管理科學化的基本保障。

高校辦公室制度建設包括管理體制的設計和運行機制的選擇。高校辦公室管理體制的設計普遍參照政府機關、企事業單位等社會組織的管理模式,并與總體的社會運行制度相一致,具有一定程度上的穩固性和持續性,進行調整的只是內設機構的增減和組織結構的修正。高校辦公室制度建設主要指的是高校辦公室的運行機制建設。

經過長期的歷史實踐,高校辦公室在運行機制建設上已經積累了相當多的經驗,并形成了一系列的管理制度。這些管理制度以其文字外化的形式和正式的途徑為人們所熟知,并成為了高校辦公室工作人員認真遵守和積極執行的管理規定,它們主要以高校辦公室的主要職能和基本任務為參照,大致包括物品管理、出差管理、印信管理、會議管理、文書檔案管理、調查研究、安全保衛、保密管理、車輛管理等方面的制度。近年來,隨著管理科學的發展,高校辦公室又相繼建立和完善了崗位責任制度、服務承諾制度、限時辦結制度、首問責任制度、AB崗工作制度、否定報備制度等以提高工作效率為主要目的的管理制度。

對高校辦公室的各個方面、各個環節進行建章立制,實行規范化管理是當前高校辦公室制度建設的基本手段和普遍做法。這些制度從不同角度明確了高校辦公室的工作目標、工作思路和工作流程,對于促進辦公室工作人員做到有章可循、照章辦事,職責明確、提高效率,增強責任心、提高自覺性,保證工作質量、減少工作差錯等方面具有極其重要的意義和作用。就目前高校辦公室的制度建設而言,普遍重視和主要著力的往往是以文字形式存在的正式制度。

現實經驗不斷告訴我們,雖然高校辦公室的正式制度建設可能比較完善,不存在無章可循的局面,但是卻也存在一定程度的有章不循或者執行不力的情況,這是高校辦公室制度建設面臨的另一種問題。如何使辦公室人員在工作中盡量減少以上問題,使辦公室的管理規章制度真正落到實處、取得實效,這其中涉及的,便是辦公室正式制度執行的外在環境,以及這一外在環境對作為制度執行者的辦公室工作人員的具體影響等問題。

二、易被忽視的非正式制度

非正式制度主要是“內在的傳統和歷史沉淀”,指由倫理道德、傳統文化、風俗習慣等人們在長期交往中自發形成并被無意識接受的行為規范。高校作為一種主要從事文化生產和文化傳承的組織,其自身歷史生成和現實延續的某些文化、傳統和習慣的作用會比一般的社會組織更加強大。其中最為典型的便是作為傳統和慣例存在的對學術權力的尊重,這種非正式制度已經內化為大學的精神氣質之一,成為平衡大學行政權力、維護大學尊嚴的重要因素。高校辦公室作為高校的重要組成部分之一,不可避免地需要更加注重非正式制度的建設。

作為與高校辦公室正式制度相對應的一種制度形式,非正式制度具有表面潛隱、內在活躍,難以形成和不易變化,零碎而非系統等特點。它通過辦公室及其工作人員長時期在管理模式、行為準則、道德規范、工作方法、生活方式、風氣習慣等方面累積而成的一些習以為常和不自覺的認識和行為之中得以體現。如計劃管理、分類管理、方案管理等工作模式是高校辦公室長期磨合和探索出來的對有關事務的行之有效的處理形式和方法,一般沒有通過文字等形式進行正式規定和再次確認,就是一種非正式制度。在處理一些經常性工作或者很久沒有出現的工作情況時,人們普遍喜歡沿用過去的做法,當這一做法被反復運用并一直延續時,便容易成為一種工作習慣或者傳統,這也成為了辦公室的一種非正式制度。

非正式制度是與辦公室工作相伴而生的一種行為規范,一經產生便會反過來對辦公室工作產生全面而持久的影響。它們往往以語言的、非語言的、象喻的、隱喻的等辦公室工作人員耳濡目染的潛在形式,對他們產生一種經常性的、潛移默化的作用,使他們時刻處于一種強烈的氛圍感染之中,并在不知不覺中接受陶冶和感化。與正式制度相比,非正式制度在辦公室中形成了一種隱性的氣場,營造了一種彼此默契的氛圍,成為辦公室成員之間一種不成文的心理契約和心理暗示,并通過時間的累積不斷得到強化。在這個過程中,由于非正式制度鮮活的現實和對于辦公室工作人員持續的影響,使得非正式制度在某種程度上比正式制度更具影響力,更加容易塑造辦公室工作人員的性格,影響他們的精神面貌和工作狀態,成為他們直觀認識辦公室、如何具體執行辦公室正式制度的重要原因。

三、構建更趨完善、有效的辦公室制度

對于高校辦公室來說,制度建設并非只是正式制度的建設,還包括非正式制度的建設。高校辦公室應在堅持合法性、科學性、全局性、系統性等制度建設的基本原則的基礎上,對正式制度和非正式制度一并予以重視,通過對兩種制度形式仔細梳理,全局規劃,精心培育,積極創新,實現正式制度、非正式制度相輔相成、互相促進,以制度建設推動管理創新,提高工作效能和管理科學化水平。構建更趨完善、有效的辦公室制度,還應該注意以下幾個方面的問題:

(1)解決好制度建設與人本管理的問題。制度設計應堅持以人為本的理念,以制度建設促進人本管理。人本管理包括了解工作人員的內在需求,主動改善工作人員的工作生活條件,激發工作人員的高層次需求,努力使每個工作人員達到自我管理和自我實現等內容。就是要通過制度建設營造民主、自由、平等的工作氛圍,不斷提高辦公室工作人員的政治素質、思想素質和業務水平,充分發揮工作人員的主動性、積極性和創造性,增強辦公室工作人員對辦公室的認同感和歸屬感,對參與的各項工作充滿責任感和使命感,提高辦公室工作人員的凝聚力和戰斗力。

(2)解決好制度建設與文化建設的問題。應將制度建設納入更為寬廣和深厚的辦公室文化建設之中進行思考,使辦公室制度建設融入辦公室文化建設,成為辦公室文化建設包含的物質文化、制度文化、精神文化三種文化形態中的一種,并從其他兩種辦公室文化形態中獲得支持和配合。高校辦公室要充分利用自身的文化優勢,積極發揮文化對人的塑造功能,營造優秀的辦公室文化,對外樹立創新、高效、和諧的辦公室形象,對內創造一種分工明確、團結協作、集思廣益、奮發向上的工作氛圍。

(3)解決好制度建設與制度執行的問題。制度建設的目的就是為了制度能夠得到切實執行,取得實效。正式制度制定以后,高校辦公室除了應該讓辦公室工作人員熟悉制度、掌握制度規定的工作流程和工作方法以外,還應該從非正式制度、辦公室文化等方面入手,以領導以身作則、率先垂范,工作人員耳濡目染、潛移默化等手段,使制度逐漸內化為辦公室及其工作人員共同的理想信念、價值觀念和行為準則,真正解決辦公室有章可循,有章必循,照章辦事,穩步運行等問題,實現辦公室制度化建設的目的。

參考文獻

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目前新農合制度改革存在的問題

1.宣傳不力，農村居民對改革缺乏了解。新型農村合作醫療作為一項涉及農民群眾的惠民政策，各級政府都加大了宣傳力度，取得了一定成效。但是，宣傳不力的問題依然存在，從根本上影響了新農合保障制度的建設力度。具體表現為：第一，宣傳過分重視農村醫療合作保障制度的優勢講解，對于具體適用范圍卻很少涉及。由于政府財力有限，目前，我國新農合制度起付標準、報銷標準甚至具體到用藥都有一套約束性規定。但是在具體的宣傳中，有關宣傳人員只重視宣傳新農合給農村居民帶來的好處，忽視了具體的適用范圍講解，其結果是很多農村居民“興高采烈買保”，看病報銷時卻“一臉苦水”，不僅影響了農村居民的切實利益，而且給政府公信力帶來了不小的影響。第二，宣傳的覆蓋范圍依然較低。由于我國特殊的國情所限，除少數發達地區外，我國大多數農村的基礎設施條件很差，出于各種原因，宣傳人員沒有深入到自然條件極差的鄉村，導致宣傳覆蓋范圍較低。第三，宣傳的形式化傾向比較嚴重，導致宣傳內容嚴重偏離政策本身。目前，很多地方的宣傳采用層層培訓的形式，即通過縣到鄉、鄉到村，最后再到具體村民這樣一個鏈條過程。由于在具體培訓過程中的形式化，最終到村民中幾乎被捧成了無所不能的政策，對村民產生了嚴重的誤導。

2.監管不力，醫療費用過高。隨著市場化進程的發展，醫療行業高昂的治療費用已經成為民眾反映的一個焦點問題[1]。由于新農合制度指定了具體的醫療機構，使得農村居民只能在指定的醫療機構接受醫療服務。這種指定在醫療領域制造了一種相對壟斷。作為公益事業，對各種壟斷必須強化監管，但是目前我國有關監管力量薄弱，難以實現醫療機構的全方位和全過程監管，部分醫療機構出于盈利最大化的目的，違規開藥、不合理治療，造成農村居民不必要的醫療費用浪費，在一定程度上加大了農村居民的經濟負擔，有違新農合制度建設的初衷。

3.報銷水平低，手續繁瑣。由于財政的制約，除少數發達地區外，新農合報銷水平低也成為當前新農合制度進一步發展的一大制約。報銷水平低主要表現在以下幾個方面：第一，起付標準過高。設置起付標準的初衷是合理利用資源，將資源分配到更需要的群眾中。但是，目前新農合制度的起付標準與城鎮居民的起付標準幾乎一樣，以江蘇淮安地區為例，2010年市級醫療機構不論城鎮居民還是農村居民，起付標準都是500元。對于收入相對較高的城鎮居民而言，這是一個可以接受的起付標準。但是2010年，我國農村居民人均收入還未超過6000元，江蘇淮安的農民人均收入也才7100元，500元的起付標準對于農村居民的收入而言，明顯是一個較高的門檻。第二，報銷范圍和病種太小。必須肯定，經過近幾年的發展，新農合的報銷范圍和病種較之以前有了進一步擴大。但是，由于我國農村居民只有得了重病、大病才去醫院就醫，一場治療通常會花掉幾萬甚至幾十萬的費用，目前普遍最高5-10萬的報銷數額明顯不能幫助這部分群眾更好的解決自身的經濟問題。除了報銷上的問題外，在報銷程序上也異常繁瑣。具體表現為：第一，異地就醫難以及時報銷。隨著我國經濟發展，很多農村居民選擇外出打工。在打工期間，一般都是異地就醫。但是由于我國目前現行的分割管理體制，新農合報銷只能在戶口所在地進行，這就導致異地就醫難以及時報銷。第二，報銷手續過于繁瑣，需要的憑證較多。按照現行的報銷程序，農戶要在有關機構完成報銷手續，需要的憑證竟有十多種。當然，這樣做的目的在于保證資金的安全，但是，十多種憑證無形中讓農民增加了時間成本，這應該引起有關部門的重視。

4.基層醫療結構不合理，制約了質量提升。由于歷史欠賬等原因，目前，我國農村基層醫療機構的業務水平和服務質量與人民群眾的需要還存在很大差距[2]，這種差距表現在以下幾方面：第一，業務人員缺乏。由于農村生活條件艱苦，很多醫務人員不愿意到農村基層醫療機構工作，導致農村醫療機構尤其是偏遠農村的醫療機構業務人員極度缺乏。就筆者的調查，淮安漣水縣一個偏遠鄉鎮衛生院定編20名，目前在編人員僅有7人，缺編近70%。第二，業務人員技術水平相對較低。除了業務人員的缺乏，業務人員較低的技術水平也制約了新農合制度的建設。筆者對淮安漣水縣3個鄉鎮共計52名醫務人員的學歷情況進行調查后發現，大學本科學歷的只有1人，專科15人，中專34人，初中及以下2人。缺乏高學歷、高素質的人才已經成為制約農村醫療衛生事業發展的瓶頸和制約因素。

5.籌資渠道單一。目前，新農合制度的主要籌資渠道依然是政府出資，政府出資的額度按照不同地方的財力至少40元。在很多地方，尤其是中西部不發達地區，很多縣市是多方籌資，才能實現這一標準。其次，按照農戶自籌的原則，農戶或按戶或按人每戶（人）自籌資金不低于10元。這是我國當前新農合制度的兩個主要籌資渠道。隨著參保群眾的增多和未來報銷范圍擴大，如果要繼續依靠政府財政維持新農合制度建設，無疑會給財政帶來極大的壓力，甚至成為許多財政窮縣的巨大財政包袱。對于農民群眾而言，雖然新農合制度符合自身的利益訴求，但由于傳統觀念的制約，農民自我出資的意愿較小。針對這兩個問題，唯有進一步擴大籌資渠道，吸引更多的投資主體參與到新農合基金的建設中，才能進一步促進新農合制度建設。

強化科學發展，促進農村醫療條件改善

1.農村醫療改革必須堅持的原則。作為我國社會主義現代化建設和實現全面小康社會目標的關鍵群體，必須要高度重視農村公共衛生服務建設。新農合制度有助于為農村居民提供更好的醫療服務，減輕農村居民的經濟壓力[3]。未來新農合制度建設必須堅持這樣幾個原則：第一，非營利性原則。對于農村醫療改革而言，各級政府應該承擔更多的責任和義務。在農村醫療改革中，不能完全采取市場化的路子，要堅持農村醫療改革的非營利性，切實保證農村居民享受到醫療改革的成果。第二，多渠道籌資原則。農村醫療改革必須堅持多渠道籌資，廣泛動員社會力量參與到農村醫療改革的進程中來。第三，統籌協調原則。要切實推動農村醫療改革的發展，必須堅持統籌協調原則，實現不同區域的醫療服務的和諧、整體發展。第四，堅持實事求是原則。實事求是是我黨的基本路線，也是我黨得以不斷發展的“三大法寶”之一。由于我國廣大農村經濟社會發展之間的差異，要在全國范圍內確定一個統一的標準顯然是不可能的。只有各地從自己的實際情況出發，才能更好地推動農村醫療改革，促進農村醫療衛生事業健康發展。

2.將“以人為本”理念貫穿于整個改革過程中。將以人為本這一新時期黨的執政理念深入到新農合制度的建設中來，從思想上高度重視新農合制度建設。一要強化服務理念，增強為農民群眾服務的積極性和主動性。新農合建設要服務于農民群眾的切身利益，為此，在具體的建設過程中，必須增強服務意識，不斷提升為農民群眾服務的積極性和主動性。二要尊重農民群眾，關心農民群眾，切實聆聽群眾的心聲和意見。這應該是我們未來新農合建設的核心，只有不斷收集農民群眾的意見，發現存在的各種問題并給予解決，才能為新農合制度的完善提供可靠的實踐基礎。

3.加大宣傳力度，促進農村居民對醫療改革的理解。宣傳，從某種意義上講，就是一種溝通。雖然這種溝通更多的是一種單方面的溝通，但是，無數的事實和實踐已經證明，宣傳對于一項事業具有重要作用。基于宣傳在新農合制度建設中的重要作用，未來我們的宣傳必須重視以下幾方面的建設：第一，信息的完整性和真實性。目前的宣傳，由于各種原因的制約，在適用條件上宣傳力度不夠，引起了群眾的質疑。為此，未來在宣傳新農合制度好處的同時，還要如實的向農民群眾告知各類適用條件，說明醫療報銷的條件和報銷水平，更好地保護人民群眾的利益，以贏得農民群眾的理解和信任。第二，強化宣傳的有效性。針對宣傳中存在的形式主義，必須要采取有力措施，增強宣傳的有效性。由于目前各種現實條件的制約，未來的宣傳活動可能還是要依靠縣到鄉、鄉到村、再到村民這一模式，為了保證各級培訓的效果，可以采取考試的形式保證培訓效果，避免培訓的形式化和過程化，從而保證宣傳活動的有效性。

4.強化監管，控制醫療費用。目前，醫療費用過高的問題已經成為民眾輿論的焦點[4]。新農合資金作為農村居民的“救命錢”、“保命錢”，各級政府和有關監管部門必須切實履行監管職能，強化監管，努力保證這筆資金真正用到實處。為了保障農村居民這一“救命錢”的使用效果，有關部門必須努力加強監管，有效控制醫療費用。第一，在藥品來源渠道上，實行統一采購，既避免了各種藥品的中間環節，同時通過集中采購，減低進價成本，從而促進藥品價格的下降。第二，完善治療過程的監控。可以通過引入專家評審機制，對醫生施治過程的合理性進行評價，對不合理的治療行為，要求有關醫生和醫院自行承擔各類費用。第三，強化醫生職業道德建設，通過教育、培訓等措施，增強醫生自身的從業素質。對于違規操作的醫生，要嚴格按照有關規定取消執業資格，并在一定范圍內進行通報，以嚴肅醫生隊伍。第四，加強基礎醫療知識普及教育，鼓勵人民群眾舉報各種違規行為，通過一張強大的社會監督網絡，有效規避各種違規行為，從而保障新農合資金的合理使用。

5.積極調研，進一步擴大保險范圍，簡化報銷程序。隨著農村衛生改革的深入，新農合制度不斷發展，保險范圍不斷擴大，報銷程序不斷簡化，但是這些成績與農村居民對醫療服務的現實需要還存在一定差距。為此，有關機構必須要加強調研，簡化報銷程序，讓廣大農民群眾享受到新農合制度帶來的更多優惠和益處。要實現這一目標：第一，要緊密結合本地實際，認真分析當地群眾的醫療費用使用情況，確定更為合理的起付標準，降低起付門檻。第二，在病種覆蓋范圍上，由于目前財力的限制，可以考慮將一些花費相對不大的病種納入到新農合制度范圍；對于那些花費較大、發生概率低的疾病，引入社會救助體系參與到這類疾病保障中，從而緩解新農合制度的資金壓力。第三，在最高限額上，隨著經濟的發展，各級政府的財力將會逐步增長。為此，可以考慮最高限額的浮動制，以一定的期限，適度上調。第四，鼓勵甚至要求還沒有設立報銷窗口的醫院設立窗口。對于異地就醫的報銷，建議國家建立一個全國統一的報銷系統。可以考慮引入委托人制度，通過委托實現辦理，避免群眾往返的路費開銷和誤工損失。

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根據上文針對我國當前電力企業社會保險的基本現狀和管理制度建設過程之中的核心思想等進行集中性的研究，可以明確相關工作的缺陷和主要現狀。下文將針對電力企業社會保險加強相關制度建設的主要內容以及工作開展過程之中需要重點關注的問題等進行系統性的研究，旨在更好地實現工作的發展，實現傳統項目的創新與改革。

1.社會保險中養老制度的完善

首先，應當實現對電力企業之內養老社會保險的完善，加強相關養老制度的建設，以更好地實現對相關職工結構的有效調整。在實踐的工作之中需要很好地擴大制度的覆蓋范圍，并且提升工作的績效和標準。在工作之中應當實施全款的收繳政策制度，不能夠出現拖欠等情況。需要注意的是養老金是廣大職工退休之后的基本生活保障之一，同時也是很好地體現出電力企業社會保險改革和制度創新的一個重要的層面。所以對于當前電力企業來講還應當不斷加強對養老體制的建設，重點為相關職工提供有效的失業保險、醫療保險等等。電力企業在長時間的發展過程之中為了更好地實現企業的深化改革并且促進整個員工隊伍的穩定性，在實踐的電力企業改革過程之中還應當對制度的相對應層面進行有效的整改，在工作之中應當全面地遵循以人為本的思想觀念，面對一些較為落后的職工還應當加強對工作的重視，重點改進保障制度隊伍的建設，使得電力企業的社會保險制度改革更上一步臺階。

2.社會保險中醫療制度的健全

此外還應當加強電力企業內部醫療制度的建設，這一點同樣是當前社會保險制度改革的關鍵性環節，電力企業的醫療制度改革可謂是意義重大，是當前企業發展以及職工切實利益的重大體現。同時也是更好地展現出電力企業改革成效的一個重要環節。所以還應當本著以人為本的工作觀念，各級領導需要加強對工作的重視程度，在醫療保險實施的過程之中需要不斷地發現問題并且不斷地改進問題。加強惠民政策的實施，保證工作的開展可以覆蓋至不同的范圍，并且實現對整個企業醫療保障體系的建設和健全，使得廣大職工可以有效地享受到便宜、安全并且有效的保障，使得醫療建設的水準可以得到同步性的增強，使得相關工作的建設可以呈現出嶄新的姿態。最后還需要注意的是在當前電力企業社會保險改革過程之中還應當注重公共服務建設，注重對基本醫療服務信息的健全與完善，以更好地增強整個醫療工作的水準。在今后的工作開展過程之中還應當以切實的思想和成熟的理念，以職工的滿意為最高的工作標準。

3.社會保險中工作思路的創新以及體系的建設

在當前電力企業的社會保險改革過程之中還應當實現對管理思路的創新，加強政策性的引導，不斷實現對電力企業保障體系的健全。首先，在實踐的社會保險管理工作開展之中應當注重對保障制度的健全，這一點也是保證企業內部穩定和諧的關鍵點。在工作之中應當建立起多層次的、分明的、清晰的工作標準，及時地創新工作思路，加強對領導項目的重視程度，真正意義上落實責任到人的制度和觀點。在工作的進程之中需要很好地明確自身的觀點，不斷地實現對社會保險管理項目的發展與創新改革，以增強政策開展的完善性。此外還應當注重工作效益的增強，注重對領導體系的建設和完善，針對傳統工作之中的遺留問題以及工作的重難點等等，應當注重突出性的改進，并且著重增強資源的利用效益，增強工作開展的水準性和技術性。

二、結語

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關鍵詞：鄉鎮財政 內控制度 鄉鎮財政內控制度缺陷

一、鄉鎮財政內控制度的重要意義

內控制度是單位內部為提高財政管理工作效率，防范和化解財政管理風險，確保財政資金保管安全、規范運行，以及保證規章制度的有效執行而制定的一系列相互影響、相互制約的制度、措施和程序。隨著我國社會主義市場經濟地位的不斷增強，在政府體制改革特別是財政改革不斷向前推進的背景下，鄉鎮財政管理模式也應隨著公共服務型財政模式的建立而逐漸轉變。內控制度作為防范和化解財政管理風險的重要手段，是鄉鎮財政改革的必然選擇。建立鄉鎮財政內控制度具有重要意義：1.鄉鎮財政內控制度的完善有助于提高財政管理效率，保證財政資產的管理安全和有效執行，規避和化解財政管理風險，確保財務管理信息和資料的完整真實。2.鄉鎮財政能夠為政府履行經濟管理職能提供資金保障。完善內控制度有助于保證財政資金流通中的安全和有效執行。作為國家財政體系的重要方面，鄉鎮財政管理的完善有助于保證農村經濟社會的發展，維護基層政權的穩定，促進和諧社會的構建。3.鄉鎮財政內控制度的加強有助于保證財政資金的穩定與安全，確保人民群眾的切身利益不受損害，對于促進鄉鎮在遵循國家制度的前提下健康發展具有重要意義。4.鄉鎮財政內控制度的強化有助于提高風險意識和加強監督管理，能夠有效的防范和避免財政風險、杜絕腐敗，推進財政管理的科學化、規范化、合理化。

二、鄉鎮財政管理各環節的內控制度

建立健全鄉鎮財政內控制度，需要明確建立內控制度的原則，建立鄉鎮財政內控制度要堅持一下幾個原則：全面性原則，為防止內控制度在執行過程中的片面性，需要確保內控制度貫穿于鄉鎮財政管理的決策、執行和監督整個過程；制衡性原則，內控制度的目的是形成不同部門和不同崗位相互監督、相互制衡的機制，因此內控制度要堅持專人專崗、不相容職務相分離，以及設置授權審批權限等方面；合理性原則，內控制度要堅持在遵守國家政策、法律法規的基礎上根據實際情況，科學合理的設置內控程序和規則，以達到內控制度的科學性和合理性。

建立健全鄉鎮財政內控制度，需要分析鄉鎮財政管理的各個環節，針對不同的環節，建立內控制度，從而在整體上形成相互制衡的內控制度體系。具體來說，主要有以下幾個環節：

（一）管理環節的內控制度

鄉鎮財政內控制度的建設依賴于管理環節內控制度的建立與完善。在管理環節上，主要內控制度可以分為：1.完善會計核算，會計是鄉鎮財政內控的基礎，需要專業的會計人員進行會計核算，確保會計信息的準確性與真實性；2.明確崗位職責，科學設置不同工作崗位和明確各崗位的職責與權限，要求不相容職務相分離；3.授權審批權限設置，審批權限設置不合理會造成審批權的隨意性和主觀性，因此，要明確授權審批的范圍、權限、責任等；4.信息傳遞控制，要確保各方面信息傳遞的及時性、有效性，反映資金使用進度等情況。

（二）業務內容環節的內控制度

鄉鎮財政的覆蓋范圍廣，內容多，需要針對不同業務采取不同的控制措施：1.預算管理，加強預算編制、執行管理以及效果評估，根據差異，及時調整預算；2.收支管理，強化資金收支管理，嚴格資金撥付審批授權的程序和職責，保證資金有效使用；3.專項資金管理，由于專項資金一般是財政涉農資金，更需要加強此項資金的監督檢查，確保安全存管；4.會計管理，要對會計的全過程進行系統管理，確保財會報告準確真實并規范票據使用行為。

（三）監督過程的內控制度

要發揮財政監督的作用，規范財政監督的程序，提高財政監督的質量。通過在日常監督檢查過程中能夠掌握內控制度運行的效率；監督部門平時在與工作人員的溝通能夠獲得內控制度是否得到有效執行的信息。此外，監督部門能夠通過針對某個內控環節進行監督檢查能夠掌握內控制度設置的不足并及時改正。

三、鄉鎮財政內控制度存在的缺陷

由于鄉鎮財政內控方面專業人員缺乏，素質較低，導致鄉鎮內控制度建設不規范，這個問題既不利于鄉鎮財政管理效率的提升，也會對鄉鎮經濟發展速度產生不利影響。因此需要針對這一問題進行深入分析，以便找出鄉鎮財政內控制度存在的缺陷，進而提出改進的建議：

（一）內控制度認識不深入

由于鄉鎮社會經濟發展相對滯后，各種法規制度落實不到位，大部分鄉鎮財政負責人內控意識薄弱，對內控制度的重要性認識不深入，導致鄉鎮財政內控制度建設滯后。由于鄉鎮財政管理者對內控制度不重視，使用財政資金不經必須的途徑；而財會人員崗位職責不強，內控制度落實不到位，部分財會人員缺乏必要的財會知識，導致會計工作質量下降，原始會計憑證以及各種票據等管理混亂。

（二）內控制度不完善

鄉鎮財政內控制度涵蓋財政的各個環節，哪一個環節出現問題，都不利于內控制度的執行，內控制不完善性主要體現在以下幾個方面：1、鄉鎮財政內控制度建設滯后。由于鄉鎮經濟發展水平不高，經濟制度相對落后，使得制定的內控制度的內容、范圍與實際財政管理需要不匹配，造成內控制度適用性降低。2、內控制度注重形式。部分鄉鎮財政雖然建立了內控制度，但建立的目的不是為了提高管理效率，加強管理，防范風險，而是為了滿足上級部門的監督檢查要求，因而執行的很少，使得內控制度形同虛設。3、內控制度配套措施缺失。部分鄉鎮即使建立了內控制度，但由于缺乏與之相配套的規章制度和相應的措施，內控制度執行效果并不理想，降低了內控制度建立的初衷。

（三）內控制度約束不明確

完善的鄉鎮財政內控制度要求專人專崗、不相容職務分離原則。而在實際執行過程中，資產管理責任不明確，分工不清晰，導致崗位設置不科學，關鍵崗位人員兼任現象嚴重。除此之外，單一領導掌握審批權由于約束不到位，可能造成審批授權的濫用，導致財政資金流失現象嚴重。內控制度的有效執行需要相應的監督機制相配合，只有加強監督管理，內控制度才能得到全面實施。由于內控制度約束不明確，導致內控制度執行效果不理想。

四、加強鄉鎮財政內控制度的建議

（一）提高對鄉鎮財政內控制度的認識

鄉鎮財政負責人對財政內控制度的認識深度在很大程度上決定了內控制度的健全與有效執行。為提高鄉鎮財政負責人內控制度的意識，需要對負責人進行定期培訓，使他們認識到內控制度對鄉鎮財政的重要作用，認識到內控制度對提高經營管理效率、保全資產、防范資金流失的重要性，從觀念上改變負責人的態度。只有強化負責人的意識，才能確保財政內控制度的全面建設。

（二）要建立健全內控制度體系

鄉鎮財政內控制度包含內容廣泛，加強內控制度建設主要從預算、人員、監督和政策等方面。首先要完善鄉鎮財政內控制度，建立能夠確保預算編制和執行相互制約、相互監督的機制，將預算編制和預算執行的全過程納入監控的范圍之內，保證財政資金收支的安全和有效運行。其次要建立并完善人員管理的內控制度。明確不同崗位的職責和所需的人員，配備相應的工作人員；建立崗位工作責任制，形成專人專崗，關鍵職位不相容的制度，確保崗位分工明確，職責清晰；針對不同崗位職員定期組織培訓，保證工作人員接受新知識，不斷提高業務水平和人員素質；提高獎懲的激勵約束制度，根據崗位職責考核不同結果進行獎勵和和適當的懲罰，提高員工工作積極性和工作效率。

（三）提高財會人員素質

鄉鎮財政內控制度薄弱的一個重要方面便是缺乏專業的財會人員。鄉鎮財政現有財會人員專業素質不高，容易導致會計核算工作的失誤，影響了內控制度的執行。提高財會人員素質主要有以下幾個方面：1. 嚴格按照財務管理法規的規定招聘相應的財會人員。適當提高財會人員待遇，吸引并保留優秀的專業人才。2.對現有的財會人員進行定期的業務和專業知識培訓，使他們掌握新知識，提高財會管理知識和技能。3.建立激勵約束機制。要根據財會人員的績效給予適當的獎懲，以激勵財會人員在工作中在合法合規的基礎上嚴格執行內控制制度。

（四）提高監督的強度和質量

鄉鎮財政內控制度的建設和有效執行離不開強有力的監督機制。建立相配套的監督管理機制，對內控制度的實施進行實時監控。監督部門不僅能夠通過觀察日常業務活動從側面了解內控制度的執行情況，也能夠在從工作人員的溝通交流中掌握內控制度的執行效果。根據監督調查結果，對內控制制度進行不斷調整和改善，有助于推進財政改革、提高財政管理水平、保證財政資金有效運行。

參考文獻：

[1]李建華.強化鄉鎮財政監督管理的六項措施[J].財政監督，2005；2

[2]陳梅青.淺談鄉鎮財政內控制度的建設[J].中國鄉鎮企業會計，2011；11

篇10

摘 要 在建設期間會發生大量的工程建設行為，而在現實工作中往往這一階段成為企業內部控制管理的薄弱環節。內控制制度體系建設對于投資大、周期長、工藝流程復雜的項目投資而言尤為重要和迫切，如何解決項目建設進度、質量等與內控制度體系合規性要求，規避建設風險，本文從項目建設的特點、項目建設與內控制度體系不同步的表現，提出了圍繞項目業務發展，從頂層設計同步建立健全項目建設期內控體系建設的幾點看法。

關鍵詞 項目建設 內控制度體系 頂層設計 業務權限手冊

一、項目建設的特點

（一）項目前期時間長、前期費用大

本文項目是指按政府核準的投資項目目錄需要由國務院投資主管部門核準的項目。從項目籌備、立項、取得“路條”、最后被核準需要較長的時間，短則二、三年長則六、七年，或者項目沒有被核準取消了。項目核準需要各種需要獨立、具備資質的第三方出具相應合格的報告，如環境評價報告、可行性研究報告、項目建設選址意見書、資金落實情況等，出具相關報告需要前期投入大量的人力和財力。

（二）項目建設周期長、投資金額大

項目建設工藝流程復雜、設計施工要求高，往往建設周期比較長、投資規模大。由于建設項目一般規模大、技術復雜、涉及多個專業，投資額大，這就要求項目建設只能成功，不能失敗，否則將造成嚴重后果。

（三）項目建設意義重大、涉及面廣

項目投資建設一般具有較大的經濟利益或戰略目標，同時受到各級政府的機關部門的監管，對社會經濟、環境發展、稅收繳納、解決就業等各個方面有較大的影響，同時也對企業自身商譽和整體發展具有非常大的影響。

（四）具有一次性和單向性

表現為投資建設地點一次性固定，建成后不可移動。項目投資額大、影響大、涉及面廣，一旦開工后就朝著目標單向進行，不可逆轉，不能重頭再來。工程項目建設一旦開工建設并完成，不可能重新施工設計、改變用途。

（五）組織機構不太健全

項目建設從籌建期到建設期，需要一個較長的過程，在前期可能機構單一、人員少、業務量小，一旦項目被國家機關主管部門核準，項目建設需要健全的組織機構和大量專業性人才。

二、項目建設與內控制度體系建設不同步的表現

（一）項目業務發展先于內控制度建設

在項目建設階段，可能受進度計劃、上下游產業鏈統籌、各級部門對重大項目的要求等各種原因需要加快進度安排，在實際項目業務發展建設過程中，按照有利于加快項目建設、簡化各種手續開展業務，事后再建立內控制度加以規范，或者只是在某個節點上憑以往經驗開展項目建設最終也沒有形成一種制度。內控制度建設落后于項目業務發展，有人認為建設期在某些環節上建立內控制度是對項目業務發展的阻礙，在本來項目建設工期緊張的情況下復雜、拖延項目建設。

（二）重項目建設輕內控制度建設

在項目建設階段，以如何實現安全施工、高質量完工、如期建成投產為目標，重視項目安全、質量、進度、費用的控制和管理。事事以項目建設為出發點，輕視內控制度體系的健全和完善，沒有固定或專業的人員或機構開展內控制度體系化的建立。

（三）各種管理規定相對獨立、分散

在項目建設接受不同上級部門或地方政府的監管，建設期也有如《項目管理手冊》、《項目執行計劃》、《HSE體系》等不同側重點的管理制度，這些管理制度其實也就是內控制度體系的一部分，只是側重點不同，分散在不同制度體系中，沒有形成一套完整的、全面的內控制度體系。

（四）建設期內控制度體系不全面、不系統

建設期由于組織機構不太健全，人員不可能完全到崗，部門之間職責沒有清晰界定，在內控制度體系方面是一個薄弱環節。不同部門根據本部門職責范圍在國家法規或上級企業的要求建立了內控制度，但不全面、不系統，最后造成內控制度形式多樣、不同制度間沖突或矛盾點多。

（五）項目建設管理與內控制度建立的靈活銜接

企業在建期間往往處于事務繁雜、工程、進度、費用、安全齊抓的情況，各單項工程交叉作業，業務界面很難劃分清楚且制度不健全。沒有健全有效的內部控制機制，企業內部各職能部門、崗位、人員及各流轉環節都缺乏有效的監督和控制，內控很難有效開展。使項目建設在趕進度保質量的情況下能夠建立符合相關法規監管的內控制度體系，需要靈活銜接。顯然，現在二者的銜接還是不夠的。

三、項目建設期建立內控制度體系頂層設計的幾點看法

（一）高管層高度重視

從建設期開始頂層設計內控制度體系，應從“頂層開始”。建設期內控制度體系建立和有效實施，需要高管層的高度重視、大力支持和積極配合。在項目建設開始，將高管層關注的重點制度化，規范化并有效的執行下去。首先要建立一套能夠推動內控制度體系建設的組織機構，在內控制度建設過程中能自上而下貫徹管理層的意圖。2006年財政部下發的《企業內部控制基本規范》的目的在于促進內部控制的統一和規范，引導企業提高認識，建立和健全內控制度體系，從而有利于企業遵守國家法律法規，提高風險防范能力，這為企業建立內部控制制度提供了依據。

（二）圍繞項目業務發展建立健全內控制度體系，統籌全局

建立健全企業內控制度，要按照嚴格、詳細、具體的原則，以不同行業、不同業務板塊結合企業自身特點和實際情況，制定操作實施細則。由于項目建設期的特點，必須進行深入的按業務板塊、項目業務發展周期的調查研究。調查研究是做好內控工作的前提和基礎，通過有重點、有目的的專項調研工作，及時總結、提煉和推廣內控管理工作中好的經驗和做法，研究內控體系發展和完善的工作思路，上下結合，合理有效地制定制度。從項目業務發展為始點，項目業務發展中的關鍵點為控制點，以項目業務發展需要為內控制度體系建設的需求建立和完善內控制度體系建設，在頂層設計時上下互動，才能有效的解決項目建設期實際業務與內控的矛盾。

（三）建設期內控制度體系建設應具備模板化、周期化特點

建設期具有期間性，經歷了籌備期、建設期后到運營期，每個階段有不同的特點，特別是建設期時間緊、任務重。對項目建設的籌備期和建設而言，能夠獲得模板化和具有建設周期性的內控制度體系，可以節約大量的人力成本、避免建設期多走彎路，能夠資源共享、也有適用于不同的監管需要。在項目建設初期具有模板化的內控制度，對于項目建設具有非常大的指導性和可執行性。特別是國有大型企業，應該以項目業務發展的周期性，建立不同階段的內控制度體系模板，在大原則相同的情況下允許不同項目有差異化的內控。

（四）建立業務權限手冊作為內控制度體系建設的深入落實

2006年6月6日，國資委公布了《中央企業全面風險管理指引》，一時間，風險管理成為央企及地方國企關注的重點，內控體系建設無疑是其中的重要著力點。國有大型企業陸續都建立了一套適合本項目業務發展和特點，又符合國家法規的內控制度體系。內控制度體系一般由基本制度、管理辦法和操作細則配套流程圖和關鍵控制點組成，但比較“文字”化，不利于執行者和審計人員查閱。建立業務權限手冊，要以項目業務發展全過程為閉環的理念開展內控制度體系建設，項目業務發展為需求引導內控制度建立，解決建設期項目業務發展先于內控制度建設的問題。建立業務權限手冊，是在內控制度體系的基礎上再一次優化和整合，是真正落實管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息的真正體現。

（五）樹立全體員工對內控制度體系的遵從意識，形成一種企業文化

把內控制度建設作為企業文化的基礎，結合企業文化建設，加強內部控制制度的宣傳和培訓力度，是內部控制制度的真正“落地”的保障。不管建設期在項目建設階段在進度、投資或其他各種關系上多么具有特殊性，都應該自上而下培養全體員工的對內控制度的遵從意識，在日常操作上具有“紅線”文化的理念，有制度的按制度辦，制度規定不行的就一定不能逾越。建設期內控制度應在全面性、系統性、可執行性和合理性的基礎上建立。內控制度體系建立不僅需要管理層參與，更應該全員參與，須由每一位員工自覺地落實到日常工作中去，因此要著力培養全體員工的內控制度遵從意識，特別是管理層，不能出現凌駕于制度之上的任何人。

（六）建立內控制度信息管理及溝通機制

一個良好的內控制度體系應確保企業內每一個員工都能清楚地知道其所擁有的權力和承擔的責任，樹立每一個員工都應對企業的內部控制負有責任的觀念，促使他們團結合作，主動實施并完善企業的內部控制，為企業總體目標的實現認真履行自己的職責。加強信息化管理，建立能夠充分的反映內控制度體系建設實施的成效溝通渠道。

（七）建立有效的內控制度體系監督和考評機制

建立行之有效的建設期內控制度體系是內外部監管的需要，也是有效控制項目建設投資成本、正確反映項目建設經濟效益的根本保證。對項目建設的各個關鍵環節進行監督和考評，是克服“兩張皮“的強有力手段，是檢驗內控制度體系是否“行”的重要部分。

四、結語

同步建立和健全建設期內控制度、理順項目建設與內控制度體系的關系是企業提升管理水平的重要手段。項目建設期，建立和健全內控制度建設應達到頂層設計的效果，在整體關聯性和具體可操作性方面規范項目投資建設、投產運營，為竣工審計、驗收提供制度保障。

參考文獻：